关于城镇开发边界内现状村庄和集体土地 管控的思考

为了落实自然资源部国土空间规划局《关于商请提供城镇开发边界内现状村庄和集体土地相关材料的函》相关要求，结合在村庄规划编制过程中的经验，开展了关于城镇开发边界内现状村庄和集体土地管控的思考。

一、基本情况

城镇开发边界发挥着控制城镇过渡扩展、加强用地集约化利用的重要作用，也明确了城镇建设空间的范围，位于城镇开发边界内的村庄，应以落实总体规划传导与管控要求，积极促进土地征收，实现社区管理为导向，加快融入城镇建设；随着村庄规划编制政策的转变（“应编则编”向“需编则编”），大多数跨城镇开发边界的村庄虽完成了村庄规划的编制工作，但这类村庄具有城郊融合、人口集聚、基础较好等特征，在规划编制与管理方面介于社区与村庄之间，往往难以把握，具体体现在以下三点：

1、人地不匹配：城镇开发边界内人口集中，城镇开发边界外人口分散，如何科学制定人均城乡建设用地指标，加强土地的集约化利用？

2、风貌难协调：城镇开发边界内根据总规编制详细规划，城镇开发边界外编制村庄规划，城镇开发边界对空间造成分割，一个村庄两套规则，如何协调开发边界内外的建设风貌？

3、规划难衔接：从总规空间范围的角度，城镇开发边界内的村庄用地应发挥服务城镇的功能，落实总规用地布局，从乡村土地权属的角度，城镇开发边界内村庄土地尚未征收，应满足村民的生产生活需求，既要有长远考虑，又要解决当下问题，如何平衡好城镇长远发展与乡村近期建设之间的关系？

二、经验做法

1、人地不匹配问题

在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，强化城镇人均建设用地指标； 在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，强化村庄人均建设用地指标。通过人均城镇建设用地与人均村庄建设用地的差异化管控，实现人地匹配 ，加强土地的集约化利用。

2、风貌难协调问题

跨城镇开发边界的村庄，既要承担城镇服务功能，体现城镇管理水平，又是作为乡村地区建设的重要载体。为了协调城镇开发边界造成的内外风貌上差异，规划中应结合居民点布局、人口分布、产业发展等要素，围绕城镇开发边界划定城乡风貌协调区，形成“城镇风貌区——城乡风貌协调区——乡村风貌区”的管控体系，加强城乡风貌的整体协调。

3、规划难衔接问题

针对城镇开发边界内的现状村庄，对于已征收的用地，应严格落实总体规划相关引导与管控要求，对于未征收的用地，近期可考虑临时性的村庄服务设施的建设，远期通过功能置换、城市更新、土地集中征收等方式落实总规相关内容；针对跨城镇开发边界的村庄，应优先明确是否需要编制村庄规划，涉及城镇开发边界内的区域是否需要编制详细规划，分级分类加强与城镇开发边界内详规、总规的衔接，具体分为以下三种情况：

（1）需编村规+需编详规

（2）需编村规+不编详规

（3）需编详规+简编村规 

三、管控建议

结合当地实际、管理需求，通过系统评估，科学、统筹划定村庄规划、详细规划具体的编制范围，制定规划编制体系方案，解决政策上的重复交叉与规划衔接混乱的问题。

1、结合当地实际，系统性评估需编制村庄规划的范围；

2、结合管理需求，系统性评估需编制详细规划的范围；

3、针对跨城镇开发边界的村庄，结合城镇化战略，分类制定明确的规划编制与管控规则。

（1）需编村规+需编详规

城镇开发边界内用地不打开，城镇开发边界外居住用地只管控层数与限高，公共用地结合村庄建设、产业发展需求，控制积率、绿地率、密度、高度等。

（2）需编村规+不编详规

城镇开发边界内用地打开，总规已明确用地布局与项目的，落实总规，在此基础上编制详规图则纳入到村规成果中；总规未明确用地布局与项目的，综合考虑总规发展定位与乡村建设需求，规划用地布局方案，编制详规图则纳入到村规成果中。

城镇开发边界外居住用地只管控层数与限高，公共用地结合村庄建设、产业发展需求，控制积率、绿地率、密度、高度等。

（3）需编详规+简编村规 

城镇开发边界内根据总规编制详规，加强容积率、绿地率、密度、高度等控制；城镇开发边界外，编制通则式村规对乡村地区加强“三线”管控。