【摘要】土地征收成片开发是规范征地程序、满足城市发展需求和保障被征地农民合法权益的重要手段，是分阶段、分步骤实施国土空间规划的重要支撑。文章在分析批次征地工作中存在不足、成片开发工作中存在问题的基础上，参考了国内18个省市公布的成片开发工作指引，探索形成土地征收成片开发方案中需要关注的技术要点，以期为编制土地征收成片开发方案、制定标准和技术细则提供参考。
【关键字】 空间规划 土地征收 连片开发
《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）提出土地征收要符合公共利益导向，并首次将“成片开发”以国家法律形式纳入土地征收之中。2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》，从概念释义、总体要求、审批流程等方面对土地征收成片开发工作进行了规定。当前，学术界对土地征收成片开发工作研究尚处于初步阶段，主要是对相关法规的解读，而机构改革赋予自然资源部门“两统一”职责，有必要从空间规划视角系统考虑成片开发类型、规模、标准，以期为编制土地征收成片开发方案编制提供参考，确保土地征收成片开发有利于保护耕地、维护农民合法权益、节约集约用地，促进区域经济社会可持续发展。
1998年《土地管理法》修订后，分批次征地制度开始实施。分批次征地在规划引领发展和提高办事效率等方面发挥了积极作用，同时也存在一些不足之处，主要表现在以下三个方面：一是规划引领发展的作用得不到充分发挥。地方政府往往以项目投资为主导征收土地，这种插花式布局土地的供应机制，导致规划频繁修改与调整，本应是规划引领发展，实际却是项目倒逼规划。同时也没有解决土地使用的规划要素组合与建设时序问题，土地供应不是简单地把土地供出去，而是要注意协调地块与地块之间存在的组合关系。二是城市功能的系统性没有得到优先保障。项目的内涵应该是广义的，但是在建设用地指标约束前提下，土地优先供应保障的往往是狭义的项目，例如住宅、商业、工业等非公益性用地，导致服务于城市内部的市政基础设施、公共服务设施等项目用地未能得到有效落实。三是城市空间布局、结构的完整性没有充分实现。由于主体多元、投资分散、发展时序不协同，多点开花、分散建设，形成大量插花式、碎片化的开发，建设用地布局不集中连片，导致基础设施投入过大，用地平均产出较低，城市空间未能实现“建一片、成一片”，难以形成集聚效应。
土地征收成片开发有利于城市统一规划建设。城市是一个复杂而庞大的系统，其用地空间布局、功能体系构建需要体现前瞻性、系统性，以支撑城市宏观发展战略，而以宗地为单元的开发难以体现这一原则。
土地征收成片开发有利于城市公益性基础设施配套建设。“成片开发”的根本目的是要保障城市公益性基础设施统筹安排，能够在连续的空间上经济且系统地供给基础设施与公共服务产品，没有政府的统一组织，通过市场方式提供大面积、系统性的公益性基础设施的可能性较小。
土地征收成片开发有利于节约集约利用土地。与宗地开发相比，“成片开发”可以在空间上连续、大面积、系统性地供给城市生产、生活的各类服务功能，充分发挥城市的集聚效益；同时通过统一规划开发，能够消灭大量“三角地、插花地”等难以利用的地块，大大提高土地利用效率。
土地征收成片开发有利于公平保障被征地农民权益。在土地征收补偿安置过程中，“成片开发”对于保障公平补偿具有积极意义，政府组织统一征收有利于同区位土地被征收人实现同地同价补偿安置，避免了由于宗地零散式开发带来的实施周期不同而导致补偿安置价格不一，引发社会稳定问题。
土地征收行为一般分布在四种地区，第一种是城市新城新区建设地区；第二种是建成区及城郊接合部的插花地，包括建成区既有的农村集体农用地与建设用地，以及城郊接合部的插花地；第三种是在建制镇规划镇区范围的土地，镇区内有很多空地，镇区外围有向外发展的规划空间；第四种是城市开发边界外的广大的农村地区点状新经济用地。
土地征收分类要与农村集体经济组织的空间分布与存在时间相关联。可将是否永久保留农村形态及其农村集体经济组织作为是否进行成片开发的基本出发点，依据区域发展特征、农村形态与农村集体经济组织去留、土地征收补偿与社会稳定特征等方面的特征差异，将以上四种征收土地空间分布类型划分为两大类，据此区分出成片开发的类型。将前两种归为甲类，即成片集中开发区域，这个区域未来将完全城市化，农民全部转化为市民；将后两种归为乙类，即其他开发建设区域，农村形态与集体经济组织将永久保留，如图1所示。
图1 成片开发土地征收类型界定
成片开发空间范围应当与国土空间用途管制直接挂钩，不同的成片开发方案的范围不得相互重叠，允许以“开天窗”等方式合理避让生态保护红线、永久基本农田及其他特殊保护区域等地块。
成片开发范围的划定应强化与控制性详细规划的衔接。对于项目较为集中连片的地区应与控制性详细规划单元相衔接，可将一个或多个连片的管理单元划入同一成片开发范围，保障城市功能的完整和范围内的设施统筹。对于未编制控制性详细规划的区域，可与经法定程序批准的市/镇级总体规划、城市更新实施方案等衔接，促使成片开发范围更加规整，避免因方案划定再次产生“三地”的现象。对于面积较小的独立项目应强调保障公益性用地的完整性。
《土地征收成片开发标准（试行）》提出要重视公共利益，对成片开发方案的征求意见及公示要符合相应的程序规范。关于公益性用地比例的规定指出,在国土空间规划过渡期间，应严格按照公益性用地比例原则上不低于40％的要求编制方案。
综合开发地区、一般城市地区、一般工业园区对公共服务设施的需求存在差异，因此应结合地块区位、主导功能、发展阶段等实际情况，明确公益设施配置的差异化标准，并在年度实施计划当中予以平衡，实现总量达标，避免公共资源错配。
借助信息平台，校核在编的国土空间总体规划外，还要将城市总体规划和土地利用总体规划确定的限制性也纳入审查范畴：一是核查各成片开发范围之间是否存在冲突，若存在冲突，则需协调相关主体后重新申报；二是核查成片开发范围与在编的国土空间总体规划是否存在冲突。成片开发范围应不涉及生态保护红线和永久基本农田，且位于城镇开发边界集中建设区内，涉及蓝线、绿线、紫线的需参照相关要求执行；三是成片开发范围与控制性详细规划通过叠加分析判断是否满足公益性用地占比要求,如满足则可纳入成片开发方案，如不满足则需在调整控制性详细规划后再纳入成片开发方案。
本文从成片开发土地征收类型界定、成片开发范围确定、公益性用地占比确定以及方案论证四个方面简要介绍了土地成片开发方案编制中技术要点。
但是，在规划衔接方面，未明确成片开发方案在国土空间规划体系中的作用和具体的规划衔接路径。在方案编制审批方面，未明确方案编制的工作底图和差异化配置公益性用地的具体标准，缺乏与征地程序技术标准的衔接，在报批材料深度、公众参与的广度等方面尚未形成共识。
随着关于成片开发方案编制的相关法规、政策、标准的进一步完善，未来应建立更加完善的监测评估方法和指标体系，保障成片开发范围的整体实施，健全动态维护的路径和机制，助力实现国土空间治理体系和治理能力现代化。
参考文献
[1]《土地管理法》成片开发征收标准的体系阐释；
[2]关于土地征收“成片开发”标准的探讨；
[3]关于土地征收成片开发方案编制问题的探究——以合肥市长丰县吴山镇为例；
[4]基于功能区视角的土地征收成片开发模式探索；
[5]空间规划视角下土地征收成片开发”类型界定及标准研究；
[6]空间规划体系下广州土地征收成片开发方案编制思路研究；
[7]空间治理理念下的土地征收成片开发方案实施路径研究；
[8]浅议“土地征收成片开发”对征地工作的影响——以齐齐哈尔市为例；
[9]土地征收成片开发的制度架构与风险控制；
[10]土地征收成片开发方案编制相关问题探讨。
