随着社会经济的进步，城市建设发展越来越迅速，推动着我国其他行业不断进步，为我国基础建设的不断完善贡献力量。近年来，随着全球环境危机日益加深，重大自然灾害频繁发生，一场暴雪可能让城市面临交通瘫痪，一场暴雨可能让半座城市陷入内涝，一场地震可能让半座城市消失，一场疫情可能让整个城市混乱又静止。城市在应对自然灾害、社会安全和公共卫生中表现出一定的脆弱性，以公共卫生事件、社会安全事件为代表的灾害类型已逐渐成为影响城市安全的主要因素。在中国当前重构国土空间规划体系的背景下，我们需探索如何将韧性城市规划理念融入各级国土空间规划体系中，从而提升城市应对与恢复的综合实力。
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“韧性城市（Resilience City）”，起源于拉丁语“resilio”的“韧性”一词，大意是“恢复到原始状态”。上世纪70年代初，这一概念应用在生态系统研究领域，后来逐渐扩展到社会生态系统等领域。本世纪初，韧性的理念被用于城市复杂系统，然后产生了韧性城市的概念。韧性城市指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理调配资源以从灾害中快速恢复过来。长远的来讲，城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。韧性城市具有多样性、冗余性、稳健性、可恢复性、适应性和智慧性等六项特征。
韧性城市特性(图片来笔者自绘)
城市韧性依赖于城市中多种系统和耦合系统的累积和持续韧性。城市基础设施系统通过规划、设计、建设、运营和维修为城市韧性提供功能保障和支撑；同时基础设施系统及其功能依赖于城市韧性。系统之间的相互关联性，是评估系统和子系统韧性的重要考量因素。2013-2018年间，奥雅纳与洛克菲勒基金会合作推出一套评价城市韧性的实用方法体系：城市韧性指标法是一套能够打造韧性城市的工作法则，包含4个维度、12个韧性城市目标、156个评价指标。
韧性城市框架及指标体系图
(图片来源于赵丹，杨兵，何永《城市韧性评价指标体系探讨——以北京市为例》)
1、风险评估韧性
通过规划建设前的风险评估，从空间维度掌握城市所面临的灾害分布特征，识别危险区域。可指导优化城市规划用地布局，为合理布置相关基础设施和防灾设施提供技术支撑。另一方面，对城市建设现状或者规划方案进风险评估，可以为其制定出超过规划建设标准的科学的非工程方案，从而节约工程投资的同时，最大限度地降低灾害影晌程度，充分体现韧性城市规划建设的冗余性。
城市风险包括自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等。根据基础数据，聚焦到几类城市主要风险。在单一灾害的分析基础之上，形成多种灾害叠加情境下灾害风险分析结果，最后形成动态综合风险数据库。
2、空间格局韧性
空间安全布局是城市韧性建设的基础。以多功能性、冗余度和多尺度为目标，构建以生态空间、避难空间和安全生产空间为重点的韧性城市空间格局。
生态空间包涵三类功能：生态服务功能、生物多样性功能和生态敏感性功能。通过生态源地识别、生态廊道疏通和生态节点明晰优化，实现生境网络完整性。
避难空间由应急避难场所、疏散通道和救援通道构成。防灾避难空间在避难、救灾以及抵御二次灾害的过程中有着极其重要的作用。通过救援通道将各个分散点有机联通，形成高效的避难空间。
根据城市重大危险源和敏感管线预留安全生产空间，保障城市安全稳定运行。明确已建和规划重大危险源，通过协调城市用地布局和设施安全距离，实施空间管控，降低重大危险源的危害性。
3、基础设施韧性
市政基础设施包括供水、供电、燃气、排水、供热、环卫、消防等多方面，关系到居民的基本生活需求，是城市系统的重要组成部分，对于基础设施的韧性提升，应当从空间布局、设施强化、应急预案、机制管理和宣传教育等多个方面进行整合优化。
基础设施平时需安全有序运行，做好日常维护，排除安全隐患，更新老化设施；灾前做好抗风险干扰；当灾情来临时，及时做到灾害应急，水电、通讯等维持城市运行的设施，保障重要设施场站不发生发生灾害，救援时救灾道路通畅；灾情发生后，能够及时恢复正常运行。
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4、社会组织韧性
形成“自上而下”和“自下而上”相结合的组织体系。建立政府主导、部门合作、社会组织及公共有效参与的社会响应机制。建立从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建的全过程应急管理体系。
1、做好国土空间总体规划中的双评价工作，资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为城市提供了韧性底线。资源环境承载力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，确定国土空间在生态环境、农业生产活动与城镇建设等不同功能指向下的承载力等级。国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载力评价的基础上，评价其进行城镇建设、农业生产的适宜程度。做好双评价工作，可以为韧性城市的规划编制提供有利参考。
2、要做好风险评估工作，包括因地制宜评判地震、洪涝、台风、风暴潮、海岸侵蚀、地质等各类自然灾害、气候变化、生态环境以及公共卫生、公共安全等对城市空间带来的潜在风险和隐患，系统分析影响发展的重大风险类型，提出规划应对措施。将地质灾害易发区、地震断裂带、重要隐患点等现状资料纳入国土空间规划风险评估，防患于未然，布局时应注意避开上述区域。
3、以风险评估为基础，加强生态安全、生物安全、环境保护、安全防护等涉及城市安全要求的各类用地和设施规划的落实，构建韧性可靠的城乡安全体系。获取地质灾害易发区、地震断裂带、重大安全敏感设施等有效信息，明确抗震、防洪排涝、人防、消防、地质灾害防治等方面的规划目标、设防标准等要求，明确防灾基础设施、应急服务设施布局和防灾减灾主要措施等内容。结合需求预留大型危险品存储设施用地；加强易燃易爆设施、危化品生产储运等危险源的科学布局，明确安全防护要求。沿海城市应加强因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施。
2022年，疫情仍在蔓延，城市仍受到一定冲击，给全国乃至全球带来严峻挑战。面临这样重大的应急事件，公众健康、城市规划建设、应急治理以及可持续发展成为广泛讨论的议题，城市韧性理念因此备受关注。对此提出以下建议：
1、加强“社区—组团—城市—区域”全空间尺度的设施保障，保持适度冗余
社区生活圈是城市最基本的空间单元，与市民生活直接相关，应该注重临时避难场所的布局，同时关注弱势群体对防灾基础设施的需求，保障每个社区生活圈单元具备相对独立的抗击灾难、自救互助的能力。城市组织层面应该注重完善生命工程建设，形成分布式能源，保障城市安全，完善水系统，预留冗余能力等。组团内各个社区生活圈之间以及各个组团之间的应急道路设施应保障通达性和冗余度。在城市层面应该全面统筹，针对保障公共安全的基础设施进行总体设计，管理和监控。加强城市基础设施防灾能力设计，动态掌控基础设施抗灾能力。保障充足的空间资源，提高综合交通系统的冗余度和灵活性。
2、“自上而下”激发群众主观能动性，形成多元防御系统
推广韧性社区生活圈试点，提高灾害快速应对能力。探索韧性社区运行和合作机制，推动试点社区救灾人员组织。建设公众防灾自助/互助/公助平台，充分激发群众主观能动性。加强公众自救和互助能力，增强社会凝聚力。关注老年人及弱势群体在灾害应对中的需求，做好调查工作，使得弱势群体同样可以融入自助/互助/公助体系。从区域共同利益的角度出发，建立区域性城市风险联防体系，共同支撑区域可持续发展。
3、关注城市隐蔽工程和生命线系统的可靠性
在灾难面前，城市基础设施、管道、生命线系统是城市安全的最后一道屏障。这些隐蔽工程像城市的血管和神经，是维系城市功能的基础。它们之间的相互关联性、自身可靠性、灾害适应性构成了城市韧性。重要城市系统如电力供应、供水、物资储备等应考虑更充足的冗余，对于灾害脆弱性的城市，应与流域边界内的其他城市建立区域基础设施联通网络，确保大灾时城市具有畅通的生命线和区域基础设施通道体系，如长三角、珠三角、京津冀城市群，可在防灾生命线系统上形成网络化、互动互助的机制和相应的软硬件配套。
4、运用大数据和数字化提升风险监控、指挥和处置水平
在城市运营管理大数据平台基础上，全面提高包括重大传染病等各类公共安全风险的监测预警水平，建成综合减灾与风险预测管理信息平台。进一步提高各项灾害监测预警、统计核查和信息服务能力，实现公共安全风险管理与城市应急指挥的双平台互联互通。城市应急指挥系统是政府与公共机构在公共安全事件的预防、应对和善后过程中建立的保障公众生命财产安全的指挥系统。应急指挥中心承担较大级别以上突发事件应急处置与救援的综合协调和指挥责任，并组织协调突发事件的事后评估和善后处理，增强应急决策指挥和协调联动能力。
5、提高物流和供应链的保障能力
本次新冠疫情，快递物流和物资保障是决战疫情的关键。在城市高度依赖物流和供应链的今天，其保障能力至关重要。特别是面临巨大交通压力的大城市，可以考虑建立地下物流网络，或地铁分时物流系统，在空间与时间上与城市公共交通和私人车辆错开，提高物流的可靠性和保障能力。
6、建立更包容的韧性文化
公众面对灾害的情绪和灾后的精神恢复，也是城市韧性的重要组成部分。通过此次疫情，国人整体上很好地展现了有序、专业和敬业的大局观。对于城市的韧性文化构建，包括提升市民对城市的热爱和归属感、提高对灾害的认识、提升全民防灾意识、提升应对灾害的有序性、提升全民应对灾害的参与度和技能、缩短灾后情绪恢复时间等。
参考文献：
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[1]赵丹，杨兵，何永.城市韧性评价指标体系探讨——以北京市为例[J].钛学术.2021.
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[6]康琦.韧性城市[OL].2020.02.
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