土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。自1996年第一家土地储备机构成立后，各地土地储备工作相继开展，土地储备制度体系也在探索中日渐成熟，逐步形成具有中国特色的土地储备制度。
一、分散探索阶段（1996年——2001年）
1996年上海率先成立我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，拉开了城市土地储备工作的序幕。1997年杭州市国土资源局成立土地储备中心。1999年《杭州市土地储备实施办法》《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》在全国范围推广。2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持。”自此，全国各地积极成立土地储备机构，开展土地储备工作。在这一阶段尚未形成全国统一的管理制度体系，而以上海为代表的市场主导型、杭州为代表的政府主导型、武汉为代表的政府市场混合型土地储备运行模式初步建立。在经济发达的东部地区，市场需求、收益追求是推动土地储备制度形成的关键根源。二、发展完善阶段（2001年——2007年）
自2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》下发后，全国市、县多地相继成立土地储备机构。2002年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》要求严格实行经营性用地招拍挂出让，实行土地集中统一供应。2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》提出“为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金”。2007年《土地储备资金财务管理暂行办法》确定了土地储备资金的来源渠道、使用范围、收入管理等。这一阶段中央政府试行主导土地收储工作。赋予土地收储回收闲置用地的重要任务，推进土地资源节约集约利用，实行集中统一供地。拓展筹资渠道，建立国有土地收益基金和财务会计核算制度。土地储备机构身兼市场管理者与经营者职能，成为地方经营城市的融资助手。三、扩张规范阶段（2007年——2015年）
2007年《土地储备管理办法》出台，各地土地储备机构不断壮大，业务领域不断扩展，土地收储工作进入全面扩张推行阶段。2012年国土资源部、财政部、中国人民银行和银监会联合印发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》，要求土地储备机构实行名录制管理，提出融资规模控制卡管理制度，进一步规范机构设置，加强融资管理。2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，规定地方政府举债只能通过发行债券，不得再进行土地抵押贷款。这一举措使得土地储备融资方式发生重大转变。这一阶段土地储备机构不断扩张，作为地方“经营城市”的重要抓手，机构背负巨大的贷款压力，收储价格一再被压低，通过招拍挂获得更高的土地收益。资金筹措过程中，储备机构过度依赖金融信贷机构，存在较大的信贷风险。四、改革创新阶段（2016年至今）
为防范债务风险，2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确提出了土地储备机构职能调整和筹融资方式调整（“两调整”）的要求，规定各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法》颁布，土地储备专项债券在地方政府专项债券中额度单列，有效防控地方政府债务风险。2018年《土地储备管理办法》与《土地储备资金财务管理办法》同步出台，进一步规范土地储备总体业务和资金管理。2019年《关于开展土地储备资产负债表试点工作的函》指出在山东济南、河北石家庄、浙江杭州、宁波等8个城市开展土地储备资产负债表试点编制，并启动土地储备资产清查专项工作。2022年《关于升级土地储备监测监管系统的通知》明确界定储备土地是以国家所有权形态存在的国有建设用地，对各类储备土地实行全口径管理。这一阶段土地储备承担起“去杠杆、去库存、防风险”的任务。与职能无关的业务部门或剥离或转为企业，土地储备资金使用更为严谨，地方政府债券将作为土地储备今后筹资的重要渠道之一。五、新形势下如何建设土地储备制度
（一）重点推进片区收储和综合开发
《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出构建高质量发展的国土空间规划布局和支撑体系，实施城市更新行动，提出建设高标准市场体系，推进要素市场化配置改革。结合国土空间规划的编制，划定储备片区，重点推进片区收储和综合开发。对存量土地，统一规划，统一收储，统一开发，统一供应，科学配置。（二）科学编制储备土地资产负债表
编制储备土地资产负债表，明晰资产、负债和所有者权益三者之间的关系。全面反映核算期储备土地资产与负债的规模、构成以及所有者权益变动情况，摸清储备土地资产价值，促进土地资产保值增值，维护所有者权益。（三）促进资金来源多元化
面对土地储备资金困境，探索多元化的资金来源渠道。建立健全国有土地收益基金制度，足额计提、按时拨付、专款专用。建立健全土地储备成本足额补偿回收机制，探索以货币或实物补偿方式置换土地，减少收储环节现金支出。发行土地储备专项债券，纳入政府性基金预算管理，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。（四）加强土地储备信息化管理
按照“批、储、供、用”全生命周期信息化管理要求，建立土地储备全业务信息化管理体系。将业务数据与空间规划数据紧密结合，构造图、属、档一体化全业务办理流程，实现从地块的报批、征收、开发整理、入库储备、供应出库、财务核销等全流程信息化管理，土地储备计划实时性更强，土地储备流程更顺畅。下一篇：一图读懂：农村占用耕地建房须知
