关于土地征收成片开发应用的几点思考

新修正的《土地管理法》按照党的十八届三中全会确定的缩小征地范围、规范征地程序、完善对被征地农民合理规范多元保障机制的改革要求，在充分总结33个试点成功经验的基础上，首次通过列举方式对土地征收的公共利益进行界定，明确：军事和外交，能源、交通、水利等基础设施，科技、教育等社会公共事业，扶贫搬迁和保障性安居工程，确属必需的，可以征收农民集体所有土地。同时，考虑到我国正处于工业化、城镇化快速推进的时期，为了满足城市发展用地需求，在第四十五条第一款第（五）项规定符合条件的“成片开发”建设可以征收土地。关于土地征收成片开发应用提出以下几点思考：

 1、成片开发方案是保障项目合法用地的必要措施

土地征收成片开发必须符合“十四五”国民经济与社会发展规划、符合县域国土空间规划和“三区三线”成果，并将成片开发范围纳入国民经济和社会发展年度计划。成片开发范围内征收区域也将纳入国家、省、市、县发展规划“盘子”，为区域重点建设项目合法合规征收、报批、落地创造条件，为实现区域社会经济发展目标提供基础的土地要素保障。

2、成片开发是综合开发的基础。综合开发就是地上和地下、基础设施和房产开发、商业和公益、居住和公共服务、生产、生活与生态的统筹规划、集中性、一体化开发，通过统筹规划各类配置，各种功能相互协调，实现土地的综合利用和高效利用。

在一个相对成片的区域内，综合考虑各种业态，居住和配套、开发和保护、经济与文化、生产、生活和生态等多种需求，各方面统筹考虑，综合平衡，合理布局，统一规划，统一实施。这样就有必要对成片的土地实行统一征收。我们看到，新修正的《土地管理法》第四十五条第一款，第（一）、（二）、（三）、（四）、（六）条都不含经营性土地开发的内容，只有第（五）条政府组织实施的成片开发建设，因其中必然包含提供居住功能的房地产开发内容，才使得成片征收农民集体土地成为了必要和可能。

3、成片开发让带条件招拍挂也成为一种可能。或者说，它使得政府根据片区综合开发方案进行土地招拍挂，成为了一种必要。

在成片开发的土地中，用于商品房开发的地块，实际是作为整个片区开发重要的资金平衡工具。因为是综合开发，所以只考虑商业住宅用地开发盈利是不行的，而必须按照政府统一规划的片区综合开发方案，把片区内的公共建筑、公共配套、绿化也统筹考虑，这样才能达到成片开发、综合利用土地的目的。这使得带方案招拍挂、定向招拍挂成为可能--因为不是所有的企业都具有一体化开发、综合开发的能力。

4、成片开发使得协议出让土地也有了可能。我们知道土地有划拨、招拍挂、协议出让几种方式。其中招拍挂完全市场化，成功交易的不确定性很高，不易形成土地一级市场开发主体和二级市场开发主体的互相配合、统一协调，不易达到综合开发的目的。现在，为了达到综合开发的目的，根据有关政策，原土地权利人可以申请按照政府批准的方案自主进行地块开发改造，并通过有偿协议出让方式获得土地开发权。

“成片开发”的政策性、理论性、技术性和敏感性较强，目前应用层面仍在不断探索和完善，在具体实践过程中也将不断深化认识、理顺关系，以使每一个成片开发的地块能够发挥更大效能。