全域土地综合整治作为乡村振兴的重要实施平台，肩负着盘活乡村土地资源、改善农业生产条件、优化国土空间布局、提升村庄人居环境、维护生态平衡的责任。2019—2021年，自然资源部先后印发了《自然资源部开展全域土地综合整治试点工作的通知》《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲》等重要文件，指导开展全域土地综合整治，各地结合自身实际陆续开展全域土地综合整治试点工作。目前，各地在推进全域土地综合整治项目过程中存在一些共性问题，本文结合笔者的工作实践，总结现阶段全域土地综合整治面临的一些问题，并提出相应的对策建议，以期为推进全域土地综合整治试点工作提供参考。
1.1部门联动协调不紧密
围绕“全区域、全要素”的整治目标，全域项目主要包含土地整治、生态修复、农田提升、交通建设、水利改善等内容，项目实施过程中必然会涉及发改、财政、农业农村、交通、自然资源、生态环境、林业、水利等多个部门业务，涉及工作内容复杂，工程量大，单个部门难以完成试点项目，这就要求各部门间要统筹、协调、高效合力推进试点工作。实际操作中，全域土地综合整治作为新时期一项新的工作部署，涉及多部门联合，目前的一些政策和机制都处于探索阶段，仍需通过大量试点实施，总结经验。各地在试点工作推进中基本也都成立了全域项目领导小组、工作小组或工作专班，建立联席会议、联合办公、联动作战等工作机制，但由于各级部门职能职责整合不够，配套子项目统筹不够、进度不一，不同部门往往又会基于自身利益的角度考虑问题，相互之间缺乏交流和沟通，制约着项目整体推进效果。此外，各部门的目标、机制、工作模式和政策要求等有所差异，导致参与部门之间的联动协作不足。
1.2资金保障困难
目前全域项目主要资金来源包括政府专项资金、整合涉农资金、指标交易资金、引入社会资本投入。专项资金方面，除部分沿海发达省市外，大多数地区没有专项资金支撑；涉农资金方面，由于部门涉农资金还未实现统一集中调配，资金整合难度大；指标交易资金方面，可产生指标收益主要为“占补平衡”和“增减挂钩”指标，这也是吸引社会资本的主要途径，但土地整治工作已开展近20年，可整治的潜力十分有限。另一方面，整治出的指标还需要通过工程实施、项目验收和指标交易等程序，各地的项目验收标准不一，指标交易的价格、时间和最终可收益总额具有较大的不确定性，风险较大；社会资本参与方面，基于资本的逐利性，社会资本参与的积极性不高，大多处于观望阶段。
1.3社会资本参与的政策和机制不够健全
现阶段社会资本参与全域项目收益主要来自指标收益分成、资源再开发利用产生的收益。其中，指标收益受项目工程实施、验收、交易等程序和规则限制存在太多不确定性因素，并且指标交易完成后的收益分配机制也尚不明确，大部分试点地方政府尚未出台具体的指标收益分配细则，产出资金在政府与企业之间的利益分配比例关系没有规定，社会资本方投资风险大；资源再开发利用收益主要是指生态修复过程中的一些遗留石料、闲置砂石及土地整治过程中的剥离的表土再利用所带来的收益。尽管国家针对社会资本如何参与这部分出台了相应的政策文件如《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》和《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，但仍缺乏系统全面的政策指导和细则说明，并且资源再开发利用所产生的收益分配机制也不明确，地方政府不敢放开口子，社会资本参与缺乏政策依据。
1.4用地布局优化政策障碍大
全域土地综合整治的一个核心内容是空间布局的优化，通过对现状地类进行重新整合，盘活一些难以利用地块，提高节约集约用地水平。在此过程中不可避免地涉及到永久基本农田调整和权属调整内容，但是现行政策来看“两方案”调整实施难度较大。
永久基本农田调整障碍主要表现：一是全域土地综合整治试点政策仅允许在一定情形下调整优化永久基本农田，且被限制在整治区域的镇域、村域范围内，约束了为腾挪空间而进行的永久基本农田调整；二是受政策变化、国土空间规划编制、“三区三线”调整等多因素影响，永久基本农田调整方案面临基础数据不够明确、调整适用范围不够明晰等问题；三是使用试点区域新增耕地补充永久基本农田，存在耕地质量短期难以达到占用耕地质量的问题，难以实现“先补后占”。
权属调整方面缺乏政策路径和依据，现行政策缺乏对权属调整的操作细则。权属调整包括集体土地使用权之间的调整、村与村之间的集体土地所有权调整、集体土地所有权与国有土地所有权之间的调整等，实际工作中个别地方在权属调整工作中探索性的将村与村之间的集体土地所有权进行置换，可以说具有一定的创新性，但同时因为缺少法律法规依据存在一定的政策风险。
此外，耕地后备资源开发与林地保护与利用方面矛盾较为突出。一方面，受限于自然资源部门国土调查数据与林业部门林地数据尚未完全统一，导致耕地后备资源开发项目在规划选址阶段受限于数据的不统一；另一方面，由于林地保护规划中的三级林地划定不尽合理，导致优化用地布局受限于现行林地布局。若不对这部分零星和布局使用不合理的林地进行调整，则试点区域新增耕地5%的难度较大。
1.5缺少全域全要素的有机融合
“全要素”是指整治区域内自然－经济－社会－生态系统组成要素，不仅仅包括土地、资本和劳动这些基本要素，更包括生物系统、环境系统、社会系统中的各类要素。全域土地综合整治强调通过优化各系统之间相互作用路径，促使自然、经济、社会系统之间的协调发展，进而推动土地利用系统的高效发展。
现阶段大多数试点区域除土地整治项目是按照全域整治项目实施要求新立项，其他各条线项目更多的还是按各条线要求的既定项目来归集到全域整治的平台中，造成项目“拼盘、打包和叠加”比较多，而忽略了地区资源禀赋特色，各条线要素之间的还没有实现真正的融合。这就使得全域土地综合整治规划方案并不具备逻辑上的整体性，很大程度上是已有各整治要素的形式整合，缺少对生态修复、农业发展转型、资源要素整合利用、美丽乡村建设等内容有机融合，这与全域“全要素”综合整治的初衷严重相悖。
1.6群众参与全域项目主动性较差
大部分试点项目按照“自上而下”的政府主导模式推进，村集体和农民参与整治的主动性和积极性略显不足。有些试点地区在开展全域土地综合整治过程中，没有深入调研走访，农民对项目的了解渠道仅限于政府座谈会，导致其对全域土地综合整治工作的认识不深刻，片面追求眼前的经济效益和个人得失，没有站在全域整治和传统产业改造升级的角度思考和解决问题。对全要素、全区域、打破既有界限等整治方式没有完全理解，缺乏前瞻性认知，较大程度地影响了工作的顺利推进。
2.1深化部门之间统筹协作
建立各部门协调联动的统筹机制，不断完善工作机制。要加强部门协同配合，精心组织凝聚工作合力，共同推进全域土地综合整治工作。在实际工作推进中，及时总结工作中存在的问题与不足，要断完善“政府主导、部门协同、上下联动、社会参与”的工作机制，加强各部门业务融合、资源融合。
2.2探索多元化资金投入机制
第一，研究制定社会资本参与全域土地综合整治的指导意见，明确各参与方利益分配结构和机制，引导和规范社会资本参与土地综合整治；第二，涉及全域土地综合整治的“耕地占补平衡”及“城乡建设用地增减挂钩”类项目，在项目验收标准、指标认定、交易程序、指标流转等方面给予适当的政策倾斜，调动社会资本参与全域项目积极性的同时，可有效缓解项目资金压力；第三，地方结合实际发展，探索制定社会资本参与生态修复的政策。如江西省出台《江西省矿山生态修复与利用条例》，以“小切口”立法解决环境大问题的重要尝试，明确了社会资本参与历史遗留矿山生态修复模式和程序、收益方式、产权激励政策、关联收益、土石料利用、金融扶持等，将“生态包袱”转化为绿色财富；第四，积极探索自然资源领域生态产品价值实现机制，以宁夏回族自治区为例，扎实推进用水权、土地权、排污权、山林权、用能权、碳排放权改革（“六权”改革），将生产要素于生态产品的价值有效转换，为全区开展要素市场化改革指明了方向本地化收益功能。
2.3完善“两方案”调整的政策机制和技术体系
第一，加快制定出台关于规范全域土地综合整治涉及永久基本农田调整有关问题的政策文件。明确永久基本农田调整范围、调整内容、调整程序、监管要求等，明确是否允许永久基本农田阶段性占补平衡或允许试点范围内永久基本农田可以先占后补等，使全域土地综合整治试点涉及的永久基本农田调整工作有依据、能操作；第二，加快推进“三区三线”成果划定工作，为永久基本农田的调整提供合法基础数据，对于成果划定进展缓慢的情况，能否考虑以阶段试划的“三线”成果作为调整的合法基础数据；第三，健全土地权属调整的政策机制，各地结合自身实际制定全域土地综合整治试点权属调整方案编制指南或大纲。建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极稳妥有序推进权属调整工作。
2.4探索“林地——耕地”的双向互补机制
在全域土地综合整治项目实施方案中强化生态建设、林地保护的同时,对具备开发条件、林木存活率较低的低效林地、残次林地可以整治为耕地，可将其纳入全域土地综合整治补充耕地来源。探索实施“退耕还林”与“退林还耕”双向互补机制，在做好25°坡地还林的同时，也要对生态环境较好、地势相对平坦及光照、降水充沛的非人工林地，经科学论证严格把关后，选择便于耕作的区域进行“退林还耕”。
2.5聚焦全盘谋划，强化顶层设计
在充分了解区域资源禀赋、整治环境、政府和农民需求以及经济发展态势等基本情况后，聚焦上位规划引领作用，从实际出发，对区域内拟整治的全要素进行通盘考虑，合理优化农业生产、生活空间、生态保护和产业发展等用地布局，真正做到全区域和全要素资源的整合利用，从国土空间层面上谋划战略布局，实现土地整治向规划管控和空间治理转变。
2.6强化农民主体地位
一方面，在项目开展各个阶段加强对民众意见的收集，在试点村组设立全域项目实施的意见征集箱，或定期开展网上（采取微信、QQ、政府官网等方式）意见征求。鼓励民众和相关工作人员提出自己的意见和建议，通过对民众的意见反馈，了解自身运作和政策实施过程中存在的问题，并针对问题进行及时的调整；另一方面，要加强宣传与引导作用。对优秀地区的成功案例设置专门的宣传栏，对优秀经验做法进行合理的探讨与分析，提升人民群众对政策实施的信任度，同时也要进行政策实施与规划知识普及，做通、做好、做深、做透思想工作，让农民群众切实感受到土地整治带来的成果和收益，将其对家乡美好生活的期待转化为参与的动力，从而对整治工作产生积极推动作用加大人民群众对工作方案的了解和掌握，为全域土地综合整治工作提供良好的群众基础。
全域土地综合整治试点工作是一项利国利民大计，地方各级政府在推进试点工作中，要积极探索、创新和总结试点工作中的政策驱动机制和整治创新机制。同时各地也要善于结合自身发展实际，提出适宜本地区全域土地综合整治的各项激励政策和创新性的整治模式，用活用好指标收益，引入社会资本参与治理，探索自然资源领域生态产品价值转换,挖掘地方特色产业，为全域土地综合整治试点探索出多渠道的资金保障体系和后续发展路径，激活乡村振兴的新动能。
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