以公共利益为核心的居住地块开发强度指标体系构建

摘要：当前我国控制性详细规划编制中存在开发强度指标确定欠缺科学性、价值取向模糊的问题，通过思考当前社会背景下控制性详细规划的本质以及开发强度指标体系编制的内在逻辑。选取与开发强度密切相关的公共利益因子即人均集中绿地、停车位、日照间距，结合原有指标体系划分出“刚性底线--弹性区--修正指标”三个层次指标并进一步界定指标性质，保证指标体系的强制性、开放性与引导性，最终构建以公共利益因子为核心的开发强度指标体系，以平衡控制性详细规划编制过程中的公平与效率，提高编制方法的科学性。

1.当前控规编制中存在的问题

1.1开发强度指标确定欠缺科学性

开发强度指标作为控规指标体系的核心，是城市土地开发效益的综合表现。然而，在控规编制的整个过程中，对于开发强度指标的确定仍然存在着科学性不足的问题。目前对于核心指标容积率的确定并没有形成一套完整的技术标准，并且在实际操作中大多仍停留在利用形态模拟来“反推”取值的阶段。虽然这种方式可以直观地将抽象数字转变为具体的空间形态，但这些预测和分析大部分依靠规划设计人员的经验判断和专业素养，缺乏科学方法和客观标准。

1.2价值取向模糊

控规是以土地公有制社会制度为基础，以保障经济效益、实现近期社会发展计划为目标，作为一种地方政府调控城市开发建设的工具出现的。客观地说，控规虽然既是工具又有政策导向，但在大多数时候却是强调效率优先——更强调其工具性而忽视了其政策性。在控规编制的过程中由于过度考虑土地开发对城市经济发展和吸引投资方面的积极作用，对其与公共利益密切相关的“负外部性”问题关注不足，导致政府财政水平持续提升、开发商收获显著而公众利益缺失的情况层出不穷。

2.以公共利益因子为核心的开发强度指标体系思考

2.1公共利益和开发强度之间的关系

首先，由于当前控规对于开发强度的控制已经很好地保证了效率，若要进一步完善控规的编制方法，还须抓住本质，将保障公共利益作为开发强度指标所关注的核心。

其次，对于城市居住地块而言，居民共享的社区公共资源绿地、学校、医院等最能代表其利益。虽然从表面上来看这些公共资源和开发强度没有联系，但将它们均摊到每个居民身上时，就能看出两者之间具有明显的相关性：在公共资源总量一定的情况下，居住地块街坊的开发强度越高，能容纳的人口就越多，人均公共资源就会减少，随之而来的是居民生活质量的下降，公共利益的缺失。因此，将开发强度指标与社区公共资源相匹配是保障居民公共利益的前提。在此前提下，即使开发强度很高，也能保障居民的公共利益，反之即使开发强度很低，公共利益也会受到损害。

总而言之，在控规编制中开发强度与公共利益互相牵制，前者为外在表现，后者则为内在价值取向。构建开发强度指标体系的时候应以公共利益为核心，进而调节公平与效率之间的关系。

2.2刚性与弹性的关系

控规的刚性与弹性，一直以来都是一个颇具争议的话题。首先，控规的全称是“控制性详细规划”，其中“控制”一词本身就有刚性的内涵；而“规划”一词又明显带有发展的眼光，具有未来导向性，是一种不确定性的东西，因此发展规划往往具有可变化的空间即弹性。其次，由于市场经济条件下城市开发的复杂性，控规也无法对未来做出完全准确的预测，这使得控制失效或修改成为必然。因此，控规的编制应事先理清什么需要进行规划，什么应该留给市场，搞清楚什么是该控制并能控制住的，通过刚性的控制去调控市场这只“看不见的手”。

换言之，控规的首要任务不应集中在预测地块具体的开发内容上，更重要的是保住城市发展的底线，确定未来不应做什么。那么就应从公共利益出发，因开发导致其受损的情况就要进行干预，反之则应交给市场调节。将保障公共利益作为开发强度控制的刚性底线，同时释放出控规的弹性，最终实现刚性与弹性的有机共存。

2.3指标确定与相关规范之间的关系

目前控规的指标体系分为规定性指标与引导性指标，规定性指标主要包括：用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑控制高度、建筑红线后退距离、交通出入口方位和停车泊位及其他需要配置的公共设施等。引导性指标一般包括：人口容量，建筑形式、体量、色彩、风格等要求。现有的指标体系看似成熟、稳定，但规划师在实际的控规编制中对于重要指标的确定仍依赖于经验，忽视了与城市建设相关规范之间的关系，导致控规的合理性欠缺并且在后续的实施与管理中出现频繁调整的情况，严重损害了控规作为法定规划的严肃性。

同时，相关规范中的强制性条文规定直接涉及人民生命财产安全、人身健康、环境保护和其他公共利益，所关注的内容更加具体，也更加具有针对性，是城市规划中必须保证的底线要求，对于控规指标的确定具有重要的指导性。

3.以公共利益因子为核心的居住地块开发强度指标体系构建

3.1公共利益因子的筛选

对于居住地块来说，公共利益因子的选择依据居住区的相关规范，选取的标准有如下两个：新版《城市居住区规划设计GB50180—2018》《住宅建筑规范GB50386—2005》中住宅建筑日照、住宅建筑停车场（库）、绿地率、集中绿地、公共绿地、住宅建筑控制线、配套公建、道路交通、防噪等几类强制性条文。

3.2指标体系确定

3.2.1指标类型

(1)刚性底线指标——保障公共利益

将公共利益因子作为刚性底线指标，也是新开发强度指标体系中最基础、起决定性作用的指标，必须严格遵守，主要包括人均集中绿地因子、日照因子、停车位因子。指标赋值主要从相关规范中选取，对下限值进行限定。

(2)弹性区间指标——调节经济利益

弹性区间指标是在满足刚性底线指标的人均值下限的基础上，调节开发经济效益的一类指标。它提供了一种刚性的、不准突破的范围值，通过这种刚性与弹性相结合的方式去平衡居民、开发商与政府三者之间的关系。指标以容积率为核心，还包括建筑密度、绿地率和建筑高度，其中容积率的赋值依据既有的“值域化”研究，其余指标的赋值应在保证公共利益的前提下考虑经济效益的最大化。

(3)修正指标——区间调整

由于容积率等弹性区间指标在“值域化”基础上得到的是一种范围较大的理想值，且局限于居住地块内部，缺乏宏观尺度的平衡。同时，控规作为在城市总体规划和城市设计之间承上启下的规划层次属性，在开发强度指标体系方面也应有所体现。因此，为了增加指标的科学性和可操作性，改变目前单纯“给指标”的工作状况，在指标体系中引入修正指标，从更大尺度层面上结合城市设计、工程规划设计及相关学科知识对弹性区间指标进行修正。

3.2.2指标性质

指标的性质主要分为规定性指标和引导性指标两大类。其中规定性指标是指规划必须严格执行的控制管理要求，一般可以用量化的数字表示；引导性指标一般难以量化，且具有一定的灵活性，因而用建议的方式提出要求。本次开发强度指标体系中的引导性指标一般用于对规定性指标的修正和调整。规定性指标包括人均集中绿地、停车位、日照标准、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标，是基于地块尺度对地块本身的开发强度进行控制；引导性指标包括城市密度分区、城市设计要求、空间句法分析、建筑形态等指标，是从整体片区甚至城市尺度对地块开发强度进行指导和建议。

表1  以公共利益因子为核心的开发强度指标体系

4.结语 

控规改革的方向是通过强化刚性释放弹性。控规要更具刚性，其内容必须重新界定，需明确其核心本质，有针对性地进行控制。本文明确当今社会背景下控规的本质应是市场效率下保障公共利益底线，在此基础上提出以公共利益因子为核心的控制指标体系，希望通过对与开发强度相关联的公共利益因子进行刚性控制来实现对公共利益的保障，在把握住指标体系强制性的同时，发挥开放性、强化引导性，以给予市场充分的决策空间，最终实现公平与效率的融合。