党的十八大以来，党中央、国务院高度重视历史文化遗产保护。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出，“延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色”是科学编制国土空间规划的重要要求。2020年9月，中共中央政治局第二十三次集体学习时，习近平总书记强调，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，要求完善制度机制政策、统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央、国务院决策部署，自然资源部组织编制行业标准《国土空间历史文化遗产保护规划编制指南》，指导和规范地方各级国土空间规划编制中历史文化遗产保护相关技术内容，促进历史文化遗产保护利用高品质发展。
一、历史文化遗产保护面临的困境
近年来受极端天气灾害影响，历史文化遗产本体及环境的安全问题日益突出，如何推进气候变化背景下的遗产保护工作成为一类难题。我国历史文化遗产类型多元，历史文化遗产空间与生态、生产、生活空间普遍重合，地方规划建设布局对历史文化遗产空间的考虑和衔接程度不足，历史文化遗产空间环境的整体管控依然受到各类无序建设活动的侵扰影响，历史文化遗产相关联的山水环境、景观视廊、天际线和外围缓冲等空间遭受破坏，特色丧失。历史文化遗产基础设施配套有所不足，遗产利用需要从区域交通、文化旅游、基础设施等方面加强支撑保障空间。现阶段历史文化专题研究或专项规划编制工作在编制技术、成果产出等方面相对比较成熟，但对于历史文化遗产长期的研究与保护投入不足。国土空间背景下，如何有效统筹历史文化遗产保护所需的用地空间布局以及处理生态、农业、城镇与历史文化遗产空间之间的矛盾，制定科学合理的管控规则，有效推进历史文化遗产保护工作存在一定困难。
二、国土空间规划中的历史文化遗产保护
国土空间规划坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，如何充分发挥国土空间规划技术优势来促进历史文化遗产保护传承，是国土空间规划历史文化遗产保护的核心目标。遵循“问题导向、整体保护、活化利用、加强管理”的规划原则，结合省级、市（县）级、乡镇级国土空间总体规划以及详细规划的编制技术，从保护名录、历史文化保护线、地域特色分区、遗产本体及其环境安全韧性、非物质文化遗产、基础设施、地上地下空间统筹等方面制定保护利用措施。同时用好“一张图”系统，作为历史文化遗产空间数据管理和实施监督的重要基础手段。
（一）国土空间总体规划中的历史文化遗产保护
历史文化保护线：市（县）级国土空间总体规划强调底线管控和具体实施，统筹划定文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等历史文化保护线。省级国土空间总体规划突出综合统筹和重点协调，重点整合大尺度、跨行政区域的历史文化遗产保护线范围，研判提出与三条控制线、地下空间、海洋空间相统筹的空间协调措施。乡（镇）级国土空间总体规划侧重细化安排和保护乡土特色，需细化落实市（县）级国土空间总体规划确定的历史文化保护线范围、空间形态、控制指标和要求，提出涉及历史文化保护线的各类活动空间准入和退出的正负面清单。
保护名录：系统整理世界遗产、文物保护单位、历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑、传统村落等各类历史文化遗产空间需求，省级国土空间总体规划要重点明确省级保护级别及以上的保护对象名录及其空间信息，市（县）级国土空间总体规划要重点明确市、县级保护级别及以上的保护对象名录及其空间信息。
地域特色分区：省级国土空间总体规划要结合省域历史文化沿革和自然山水环境特征，深入挖掘和整合省域内历史文化遗存本体及其所依存的自然景观环境，制定不同特色分区的差异化保护、传承、活化利用引导策略，指导市（县）延续历史文脉。关注历史文化遗产富集区域，加强空间要素整合，优化完善主体功能定位。协调促进跨省及省内跨地区的历史文化遗产和自然遗产整体保护和系统活化利用。
遗产本体及其环境安全韧性：省级国土空间总体规划要加强历史文化遗产的区域性防灾减灾，针对历史文化遗产与自然环境高度复合的区域，促进历史文化遗产保护与区域生态保护修复、土地综合整治相协同。市（县）级国土空间总体规划要分析自然基础环境对历史文化遗产本体及其环境的潜在风险，从防洪排涝、地质灾害防治、风沙治理、区域环境质量等方面，布局安全缓冲空间和风险管控重点区域，加强遗产安全韧性。
非物质文化遗产：省级国土空间总体规划要结合地域及民族特色传承需求，提出生态保护修复、国土综合整治、文化生态旅游发展和文化设施布局等方面的引导性要求，整体保护非物质文化遗产项目集中、与物质文化遗产和自然环境具有高度依存关系的相关区域。市（县）级国土空间总体规划要为非物质文化遗产提供物质空间载体。
基础设施保障：省级国土空间总体规划要从改善区域交通条件、促进系统活化利用、引导差别化资源配置、避让重点遗产区域方面提供基础设施保障。市（县）级国土空间总体规划要从协同蓝绿空间布局、引导道路交通配置、协调市政公用设施、优化城市公共空间方面提供基础设施保障。
（二）详细规划中的历史文化遗产保护
城镇开发边界内详细规划要注重历史文化遗产保护利用，与城市更新、城市设计、社区生活圈等相协调。系统布局和深化设计具有历史文化特色、居民可达性强的场所空间，塑造具有地域特色的城市风貌。
城镇开发边界外村庄规划要统筹考虑历史文化遗产保护与乡村振兴，尊重传统村落选址布局规律，合理确定宅基地和其他乡村建设项目布局、规模及组织形态，体现地域特色。明确历史文化保护线范围、空间形态、控制指标和要求。
（三）国土空间规划“一张图”中的历史文化遗产保护
基于统一的底图底数，整合历史文化遗产保护名录、历史文化保护线等空间边界信息和空间管控引导要求等信息，运用“一张图”系统的分析评价、辅助审查、用途管制、监测评估预警等功能，支撑历史文化遗产保护的空间管理以及数据共享、动态维护机制。
