耕地占补平衡改革从“小占补”迈向“大占补”，如何实现“补足补优”

一、什么是“大占补”

耕地占补平衡政策是我国为了严格保护耕地、确保国家粮食安全和农业可持续发展而实施的一项重要土地管理政策。我国在面对耕地资源日益紧张和生态环境保护双重压力下，自1997年首次提出“保持耕地总量动态平衡”的要求以来，耕地占补平衡政策经历了起源与初步确立，到制度细化与强化实施，再到政策深化调整和严格执法监管，以及市场化机制探索等阶段，并在经济建设高质量发展的背景下持续进行适应性调整与优化。现阶段，耕地占补平衡改革主要方向已从“小占补”逐步迈向“大占补”,具体表现在以下几方面:

（一）调整耕地占补平衡管理范围

将非农建设、造林种树、种果种树等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，由“小占补”变为“大占补”。

（二）扩大补充耕地途径

将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源，新增加的可以长期稳定利用的耕地，用于落实补充耕地任务。

（三）坚持“以补定占”

在实现耕地总量动态平衡的前提下，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限。

（四）加强补充耕地补偿激励

将补充耕地费用主要用于耕地保护与质量建设，调动相关主体保护耕地的积极性。健全补充耕地质量验收制度，配合农业农村主管部门加强补充耕地质量管理，完善补充耕地质量验收办法，强化质量刚性约束。

二、如何实现“大占补”

耕地占补平衡由“小占补”变为“大占补”这一改革制度的调整与落地，有效增宽补充耕地来源，有利于耕地集中连片和整体性保护。但同时，守牢耕地保护红线，确保耕地总量不减少，严控占用和补足补优是关键。

（一）强化系统思维，因地制宜推进土地综合整治

耕地占补平衡实现“补足补优”，有必要秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，按照自然资源的整体性、系统性及内在规律，结合区域气候、地形、地质、土壤、水文和区位等自然禀赋条件，本着宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜建则建的基本原则，实施全域规划、全要素整治、全过程综合整理，优化国土空间布局，实现补充耕地数量、质量、生态一体化保护。

（二）推进林果上山，粮田下川

在国土空间规划及其后期的实施过程中，稳妥推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡的土地利用空间优化调整，将过去因农业种植结构调整，平原耕地改种果树的重新复耕为耕地。因这类土地自然禀赋好，而且基本已实施过高标准农田建设，灌溉、排水、道路等基础设施完善，最有可能实现占补平衡“占优补充”。

（三）提高城乡建设用地增减挂钩复垦耕地质量

农村居民点的土地资源自然禀赋要优于目前耕地后备资源评价对象的自然禀赋。农村居民点与其周边邻近现状耕地的自然环境条件类似，农村居民点复垦以后，可以保证与周边邻近现状耕地自然质量相似。但应优先复垦平原区的低效闲置建设用地，既能够保证复垦耕地的质量，也可实现与周边邻近耕地的连片耕作经营。对于山区的低效闲置建设用地的复垦，不能是耕地用途单一目标，而应宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草。

（四）加大工程投入，探索补充耕地一次性建成高标准农田

耕地是自然人工复合系统。自然禀赋好的耕地，不用多少人工建设就成为旱涝保收的高产稳产田，而自然禀赋差的耕地，必须加大工程投入，大力进行改土平地工程和加持灌溉排水等基础设施,一次性建成旱涝保收的高产稳产田。如盐碱地只有排水、灌溉、洗盐才能够消除盐碱危害；沙地采取地膜滴灌措施和保护性耕作才能够节水高产，且有效阻止风沙危害。

三、结语

综上，耕地占补平衡由“小占补”迈向“大占补”制度改革，要实现占补耕地数量和质量的对等，严控占用和补足补优仍是关键。首先要严控和禁止占用优质耕地，“以补定占”最好不占；同时基于区域自然资源禀赋条件，拓宽补充耕地来源，分类施策，优化国土空间布局，最大限度提升补充耕地质量。