浅谈乡镇国土空间规划编制的重点

乡镇国土空间规划是对市、县级国土空间总体规划的细化落实，是镇域国土空间开发、保护、利用、修复和各类建设的行动指南，是编制国土空间详细规划以及实施国土空间用途管制的基本依据。对于“管控要素”的落实和细化，其编制重点可分为以下几个方面。

1、指标体系的构建

乡镇国土空间规划应根据上位规划确定的乡镇战略和功能定位，结合乡镇特色及发展条件，提出更具体的乡镇发展定位。基于此，应落实上位规划明确的约束性指标，综合考虑国土空间保护、开发、整治的现状和任务，明确国土空间开发保护在社会经济、资源保护、开发利用、城乡品质、整治修复等方面的近远期规划指标，并形成由约束性和预期性两类指标构成的指标体系，以实现对规划管理实施和乡镇发展水平的监控。

指标体系要便于乡镇国土空间规划落实市县规划的分解指标，明确生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护面积、城镇开发边界规模等刚性指标的分解落实情况，并向村庄传导。

图1  乡镇国土空间规划的指标体系构建

2、重要控制线的落实划定

乡镇国土空间规划要确保耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界的刚性传导和落地，并根据地方实际，划定村庄建设边界，落实灾害风险控制线、历史文化保护线等其他重要控制线。

一是严格落实市县规划下达的耕地和永久基本农田保护红线传导指标和要求，将永久基本农田落实到具体地块，并将指标分解至村庄，确保布局稳定、清晰。

二是严格落实市县规划下达的生态保护红线传导指标和要求，将生态保护红线落实到具体地块，并将指标分解至村庄，确保生态保护红线区域面积不减少，落地准确、边界清晰；落实自然保护区、自然公园等自然保护地规模、边界和管控要求。

三是落实城镇开发边界，包括镇区、开发区等集中建设区域。主要为已建成较完善城镇基础设施或有城镇建设重大项目需求的乡镇驻地，落实边界、规模和管控要求。

四是划定村庄建设边界，以村庄现状为基础，结合存量建设用地和农民居住、乡村基础设施、公共服务设施及产业用地需求，识别村庄集中建设区，统筹划定村庄建设边界，规范村庄建设活动。

五是落实灾害风险控制线，是为防范国土空间的灾害风险和保障国土空间安全而划设的灾害风险管控范围线，主要包括地质灾害、气象灾害、水旱灾害等各类灾害类型，并按相关规定分灾种类型进行管控。

图2  主要灾害类型

六是落实历史文化保护线，是对各类历史文化遗存本体及相关环境进行空间管控、保护其真实性和完整性的范围边界，主要包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、城市紫线、水下文物保护区、地下文物埋藏区等由国家法律法规、国际公约认定公布的各类历史文化遗产保护控制范围边界，并按相关规定分类进行管控。

图3  历史文化保护线的衔接落实

3、全域管控的推进

首先，在“三区三线”全域空间管制方面，通过深化落实市县规划确定的“三区三线”，对乡镇全域空间布局进行优化和细化；从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，严格控制建设活动占用耕地特别是优质耕地。

其次，在国土空间规划分区方面，统筹安排集中建设区内外的城乡建设空间，落实市县规划中的城乡建设用地指标，结合“三区三线”规划，统筹确定集中建设区内外的规划城乡建设用地规模。落实市、县重点建设项目，保障交通、水利及其他建设用地需求；优化非建设用地用途分区，加大对非建设空间用地治理和国土整治力度，实现对全域全类型非建设空间的整体统筹管控。

最后，在乡镇全域空间结构确定方面，综合考虑市县规划整体空间结构，分析现状人口规模、镇村分布情况，根据未来乡镇空间演变趋势，明确乡镇空间发展总体格局。