关于运用政策性银行贷款参与全域土地综合整治的思考

前言

在新发展阶段国土空间治理体系建设背景下，全域土地综合整治已成为实现乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。作为“全域”实施的重要金融工具，政策性银行贷款在推动项目实施和赋能“百千万工程”建设发挥着重要的作用，但同时也面临诸多深层次挑战。

一、政策背景

2024年自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号），要求通过政策性金融工具破解资金瓶颈。2025年中央一号文件进一步提出“创新乡村振兴投融资机制”，推动金融机构加大对土地整治领域的支持力度。

2025年政策性银行（农发行、国开行）将全域土地综合整治列为重点支持领域。农发行单列1600亿元专项额度，重点投向农用地提质（如高标准农田建设）、建设用地增效（如城中村改造）和生态修复三大领域；国开行则通过“55311”专项工程，将农业农村基础设施（含土地整治）纳入五大基建领域，提供超长期信贷支持；陕西省等地方政府联合银行出台专项政策，明确耕地集中连片整治、生态修复类项目的优先支持地位。

二、核心优势

（一）资金供给，精准匹配项目核心需求

全域国土综合整治涉及土地整理、生态修复、产业配套、基础设施建设等多环节，具有投资规模大、资金回收周期长、直接经济效益低的特点。而政策性银行是全域土地综合整治的重要支撑力量，其核心优势首先体现在资金供给的精准匹配上。针对整治项目投资规模大、周期长、直接收益低的特点，政策性银行能提供长期低成本资金，覆盖项目全流程需求，还可设计灵活还款机制，缓解地方短期偿债压力，有效弥补商业银行信贷逻辑与项目需求的错配问题。

（二）政策协同，战略导向更契合

政策性银行在政策协同与风险承受上展现出独特价值。一方面，其业务定位与国家战略深度绑定，能衔接乡村振兴、生态文明建设等政策方向，协助地方打通跨部门审批环节，保障项目贴合国家目标推进；另一方面，凭借更高的风险容忍度和创新的风险共担模式，可覆盖大量公益性、收益不确定的项目，填补市场化金融机构不愿介入的空白，为生态脆弱区修复、农村基建完善等项目提供保障。

三、存在问题

尽管政策性银行凭借资金、政策等优势，成为全域土地综合整治的重要推动力量，但在实践过程中，受项目特性、外部环境、自身机制等多重因素影响，仍面临一系列亟待解决的问题，这些问题不仅制约着政策性银行作用的充分发挥，也对整治项目的推进效率和质量产生影响。

（一）项目收益评估难，资金回收风险高

全域土地综合整治项目的收益具有“间接性、长期性、不确定性”三大特征，这给政策性银行的收益评估和资金回收带来巨大挑战。一方面，项目的核心收益多来自土地指标交易、生态补偿、乡村产业增值等，但这些收益的实现高度依赖政策导向和市场环境。而产业收益如乡村产业培育（如特色种植、乡村旅游）需3-5年甚至更长时间才能产生稳定收益，且受自然灾害、市场需求波动等因素影响，收益稳定性极差。另一方面，政策性银行目前缺乏针对这类项目的收益评估体系，多数时候仍沿用传统基建项目的评估逻辑，难以准确测算项目的长期社会、生态效益转化为经济收益的比例，导致部分项目出现“评估收益与实际收益偏差大”的情况，进而增加资金回收风险。

（二）协同机制不健全，项目推进效率低

全域土地综合整治常涉及跨部门和“政-企-银”多方协作，政策性银行作为金融机构，缺乏对地方政府的协调权限，难以推动多方达成一致，导致项目陷入“拉锯战”，严重延误项目进度。一方面，地方政府的“短期政绩诉求”与企业的“长期收益诉求”冲突。地方政府往往希望快速完成土地平整、生态景观建设等“可视化成果”，以匹配短期政绩目标，而企业投资方更关注整治后土地的产业适配性，需长期投入培育收益。另一方面，当项目遇到跨部门、跨主体分歧时，需由地方政府分管领导临时召集会议，无明确协作流程，政策性银行只能反复上门沟通。

（三）专业能力与项目需求不匹配，“融智”服务深度不足

全域土地综合整治涉及国土空间规划、生态修复技术、产业导入运营等多领域专业知识，虽然政策性银行提出“融资+融智”一体化服务，但当前其专业能力仍难以满足项目的复杂需求，主要体现在两个方面：一是专业人才储备不足，政策性银行现有团队以金融、信贷人才为主，缺乏熟悉国土空间规划、生态修复技术的专业人员，在协助地方政府制定整治方案时，往往只能依赖第三方机构，自身难以对方案的科学性、可行性进行独立判断，导致部分项目出现“规划与实际脱节”的问题；二是“融智”服务缺乏针对性，目前政策性银行提供的“融智”支持多为通用模板（如可行性研究报告框架），未结合不同区域的资源禀赋、产业基础进行个性化设计。

结语

运用政策性银行贷款参与全域国土综合整治，本质是“国家战略、市场需求、银行职能”三者的协同共振。其核心任务将成为“撬动多元主体参与的支点”，既让政府的政策目标落地，也让社会资本获得合理回报，更让自身在服务国家战略中实现可持续发展。推动这项工程从“政府主导”走向“政府引导、市场运作、社会参与”的良性发展格局，最终实现“生态美、产业兴、百姓富”的综合目标。