国土空间规划背景下的农村一二三产业融合发展用地思考

一、 国土空间规划助推乡村振兴

国土空间规划五级三类体系中，县级总规承担着承上启下、统筹实施的作用，同时与乡村振兴发展呈现“空间高度重叠，问题高度聚焦，目标高度一致”的关系特征。县级国土空间总体规划也是打开县、镇、村三级发展空间格局的重要手段，是资源调配、集约利用和统筹发展的政策工具。

党的“十九大”报告中提出，实施乡村振兴战略，促进农村一二三产业融合发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。农村一二三产业融合发展是推进农业供给侧改革，加快农村产业转型升级，提高农业综合效益，促进农民增收的有效途径。

  二 、国土用途管制与农村产业融合发展

在坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行非农建设，防止耕地“非粮化”等政策背景及现实地形用地条件限制下，部分地区农村产业融合发展用地受到桎梏。因此，在县级国土空间规划、镇村级规划编制中，科学落实农业发展用地指标，避让生态保护红线与永久基本农田，合理化解村镇发展和耕地保护矛盾冲突，如何从上而下统筹布局，做到刚性与弹性相结合，显得尤为重要。

三、 农村一二三产业融合发展用地迎来政策机遇

庄少勤副部长提出要强化国土空间规划引领作用，在更高起点上推进乡村振兴。科学编制国土空间规划，全面落实乡村振兴战略，要因地制宜合理安排建设用地规模、结构和布局及配套公共服务设施、基础设施，有效保障农村产业融合发展用地需要。2020年中央一号文要求在县级、乡（镇）级国土空间规划中应安排不少于10%建设用地指标，重点保障农村产业融合发展用地。为贯彻落实党中央、国务院优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，发展县域经济，顺应农村产业发展规律，2021年2月，自然资源部、国家发改委、农业农村部三部委联合印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，从用地范围、使用途径、盘活存量、加强监管、优化审批等内容发布实施细则，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，为农村产业发展壮大留出用地空间。

四、农村一二三产业融合发展用地，如何寻求落地？

（1）坚守底线思维

保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量增加新增建设用地。利用农村本地资源开展农产品初加工、发展观光旅游而必须的配套设施建设，必须坚持底线思维，确保农村产业发展在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

（2）明确用地类型

农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

同时，需要明确，为防止借产业融合发展的名义违规占用耕地，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染；为避免到农村圈地搞房地产，农村产业融合发展用地政策不得适用于房地产业，强调农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。

（图片来源于网络）

（3）鼓励土地复合利用

鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展农村新产业新业态，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。针对农用地，在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地农用的前提下，可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能。

（4）用地规模引导

规模较大、工业化程度高、分散配套设施成本高的产业项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内聚集；利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。

结合我公司编制多地区的总规及村庄规划，建议在乡镇城镇开发边界内布局的以本地主导或特色农产品加工项目，单个项目用地原则不超过20亩；在村庄建设边界内布置的农产品加工、储藏、电子商务等项目，单个项目用地原则不超过15亩，在村庄建设边界外就近布置的项目，单个项目用地原则不超过5亩。

（图片来源于网络）

五、农村一二三产业融合发展的几点思考

1.以县域为单元来看，就业岗位不足与人口外流现象严重，人居环境、基础设施、产业配套短板明显，乡镇规划及村庄规划如何寻求发展动力、引导人口回流，实现农田变庄园、民居变客房、资源变资产、村民变股东的新型转变，成为基层工作者和规划设计人员需要关注的重点。

2.重视村庄规划编制，针对试点进行经验总结和思路梳理，形成系统的村庄规划技术方法，对于实用性村庄规划，应更加注重基层治理而非建设，盘活农村低效资源十分重要，同时，逐渐培育村庄自我规划能力，最终让村庄的生活者、管理者成为村庄规划与实施的主体。

3.注重人才培养，从公司实施的村庄规划编制工作中发现，大部分村镇负责人对村镇未来的发展规划思路较为清晰，很有想法。因此，加大对农村产业融合发展需求的各类人才培训支持力度，要鼓励企业家和各类人才到农村创业和从事产业融合项目开发。要通过支持科技人员领办或参与产业融合项目开发，对农民开展技术咨询和技能培训，提高研发团队和科研人员在成果转化收益中的比例等方式鼓励科技人员参与到产业融合发展中。

参考文件：

[1] 《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》.

[2] 《广西壮族自治区农业农村厅关于进一步支持农村一二三产业融合发展用地有关事项的通知》.