浅析“标准地”改革

一、“标准地”概念

“标准地”是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内具备供地条件的区域，对新建工业项目用地先行完成区域评价、设定控制指标，并实现项目动工开发所必需的通水、通电、通路、土地平整等基本条件的可出让的国有建设用地。

“标准地”出让是指带“标准”出让土地。国有建设用地出让前，由地方政府统一组织开展环境影响评价、矿产压覆、地质灾害、水资源论证、水土保持、文物保护、地震安全性、气候可行性等区域评估工作，根据产业准入、功能区划和相关区域评估要求，制定投资强度、亩均税收、建筑容积率、单位能耗、单位排放等控制性指标，统一纳入出让条件，实施公开出让。竞得“标准地”的土地使用权人，同步签订《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》和“标准地”履约监管协议，按“标准”使用土地，地方政府组织有关部门对照“标准”实施全生命周期联合验收监管。

二、“标准地”时间轴

2017年8月，时任省长袁家军在浙江省政府第十次全体会议上首次提出要建立“标准地”制度，在浙江省德清县开展“标准地”试点，自此浙江省拉开了“标准地”改革的序幕。

2017年9月，湖州市德清县浙江启聚实业有限公司通过招拍挂拿下全省首宗“标准地”。

2018年起，浙江省“标准地”改革进入爆发期。

2018年1月，《浙江省人民政府工作报告》明确提出，要求年底前新批工业用地的30%按照“标准地”制度供地；

2018年7月，省政府发布《浙江省人民政府办公厅关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，标志了“标雅地”改革正式在全省范围推广；

2019年1月，浙江全省省级以上平台新批工业用地实现了100%“标准地”出让；

2019年12月，德清县纳奇科化妆品有限公司医用护理产品项目成为全省首个通过竣工核验的“标准地”项目；

与此同时，其他多个省份也陆续推出“标准地”改革的相关文件。江西、山西、海南、山东、广西、安徽、四川等省相继出台实施“标准地”改革的意见，鼓励各地推行“标准地”出让方式。

2019年4月，江西省委书记刘奇提出，在江西省全面推行“标准地”改革；

2020年2月，山西省印发《关于推进“标准地”改革的实施意见》，在全省范围推行“标准地”改革；

2020年4月，海南省宣布实施“标准地”改革，以提高自贸区（港）项目落地效率；

2020年7月，山东省11部门联合推出《关于加快推进“标准地”改革的指导意见》，鼓励各地推行“标准地”出让方式。

2020年12月，安徽省人民政府办公厅下发关于全省开发区“标准地”改革的指导意见，实行“标准地”企业承诺。

2021年12月，陕西省人民政府办公厅印发关于探索推进“标准地”改革的意见。2022年初，陕西省自然资源厅出台《2022年探索推进“标准地”改革试点工作方案》等系列支撑文件，提出“事先作评价、事前定标准、事中许承诺、事后强监管”，明确了“标准地”改革的操作规范。同年，各地市相继下发探索推进“标准地”改革实施方案。标志着陕西省“标准地”助力项目建设驰入“快车道”。

三、“标准地”工作流程

浙江省企业投资工业项目“标准地”全流程管理分为出让前准备、按标出让、审批服务、按标施建、对标验收、监督管理等六个主要环节。流程图如下。

广东省工业用地“标准地”供应工作流程分为供应前准备、组织供应、按约定建设、按约定验收复核、监督管理等五个主要环节。流程图如下。

各地“标准地”的拿地管理流程基本一致，政府部门对“标准地”实行全过程监督管理，主要程序有：出让前准备、组织招拍挂、审批流程、按标施工、竣工验收、达产复核。

四、陕西省“标准地”改革

1、陕西省“标准地”改革进程

2021年底，陕西以西安、榆林、汉中等11个地市先行先试，在总结试点地先进经验的基础上，陕西省政府正式印发《关于探索推进“标准地”改革的意见》，全面启动“标准地”改革工作。

2022年1月，陕西省第十三届人民代表大会第六次会议将“深入推进‘亩均论英雄’综合改革，扎实开展‘标准地’试点”作为陕西省加快要素市场化配置改革的第一项硬措施。

2022年3月，陕西省自然资源厅印发了《陕西省2022年探索推进“标准地”改革试点工作方案的函》，提出“事先作评价、事前定标准、事中许承诺、事后强监管”，明确了“标准地”改革的具体流程和操作细则。

2022年5月，陕西省生态环境厅办公室印发关于做好“标准地”环评管理工作的通知，并要求按照《陕西省“标准地”区域空间生态环境评价技术指南（试行）》组织开展“标准地”区域环评，推进“三线一单”、规划环评和项目环评深度融合，形成“标准地”生态环境准入清单，严格守住区域生态环境底线。

2022年5月，陕西省自然资源厅厅长窦敬丽主持召开专题会议研究陕西省“标准地”改革试点工作。窦敬丽认为“土地作为影响项目建设的核心资源要素，如何优化资源配置，实现拿地即开工，在全省高质量发展中体现自然资源系统担当，推进‘标准地’改革，便是一项重大举措”。

2、陕西省“标准地”改革重点关注

陕西省“标准地”改革是做实事先评价、做精指标控制、做优事中承诺、做快落地开工、做严事后监管，实行“定标出让、对标拿地、按标施建、依标验收”的项目用地闭环管理模式。

（1）制定标准是核心

陕西省为“标准地”制定了“5+X”项外延性指标。“5”即固定资产投资强度、亩均税收、用地标准、建筑容积率、能耗标准等5项控制性指标。“X”即根据功能区划、产业准入和相关区域评价要求确定的节约集约用地评价、安全生产评估、土壤污染防治和各类排放标准、要求等指标，由各市、县、区结合当地实际具体制定，并实行动态调整，在出让公告中一同发布。

（2）“承诺+监管”是保障

陕西在“标准地”改革中设置的承诺、监管环节，为及早发现和依法处置闲置低效用地，增添了制度保障。

用地企业对标竞价取得的土地，需按照使用“标准地”的具体项目标准和要求，就投资强度、亩均产出、能耗以及污染防治、排放等事项做出具有法律效力的书面承诺并进行公示。明确用地标准、履约标准、指标复核办法、承诺事项、违约责任等权利义务内容。

按照“谁提出、谁主管、谁负责”的原则，对用地企业在项目建设、竣工验收、达产复核等环节建立监测核查机制，对“标准地”出让后用地企业的合同履行、承诺兑现情况实施协同监管，严格按约定予以奖惩。同时对企业投资“标准地”项目实施信用综合监管，建立“标准地”企业投资项目信用评价体系和严重失信名单公示制度；对严重违约失信的，可结合实际探索建立项目用地退出机制。

五、“标准地”出让意义

1、企业角度分析

（1）提高拿地效率，节省时间

“标准地”是对原有土地出让模式的颠覆性改革，以往企业来投资，要先带企业到各区县转一圈，企业说出自己初步的用地要求，区县再挑一块合适的土地推荐给企业，之后还要就土地的用途、价格、收储情况、建设周期、污染等等进行一系列的斗争。

这个过程涉及多个部门，多个评估，长则可能甚至达几年，企业也会觉得政府在相互推脱办事，没有效率，过程冗长，往往把企业磨得没有了耐心，白白流失了很多很好的资源。对营商环境的提升是极其不利的。

“标准地”改革之后，政府前期对现有的存量土地做好评估、转化，接着把每块土地的的条件明码标价，将土地的相关指标一次性告知，同时将所有办证环节前置。企业来了之后，一块块挑，一块块比较，看到合适的，直接就可以拿地开工，快速办证。

（2）减轻企业评估费用

由政府主导完成区域相关评估工作，代替以往企业自行出资委托第三方机构编制相关评估报告，大大减轻了企业资金压力。

2、政府角度分析

（1）土地利用最大化

过去，由于缺乏刚性约束，一些企业拍得土地后，出现“多圈少建、圈而慢建甚至圈而不建”等现象，造成土地资源极大浪费。

“标准地”改革事先将投资强度等指标进行明确，投资者拿下土地就得严格按“标准”建设项目，否则就会受到惩罚。浙江更是提出了“亩均论英雄”理念。

（2）有利于招商数字化转型，提高政府招商效率

在传统招商模式中，政府通常是“广撒网”上门招商，或者是邀请大量企业参加推介会，这种招商模式成本高、效率低。

依托“标准地”改革建立“标准地”线上招商地图系统，企业通过系统可以随时了解“标准地”的动态情况，还可以在线“选地”、在线联系，实现“出门招商”到“开门迎商”的转变。