一、耕地恢复政策背景
为守住18亿亩耕地红线，确保长期稳定利用的耕地不再减少，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），提出对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”的要求，并将耕地“进出平衡”落实情况纳入年度耕地保护责任目标考核。科学有序开展耕地恢复工作是落实耕地“进出平衡”、完成耕地保有量任务的关键。
2023年6月6日，自然资源部办公厅印发《关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资发〔2023〕25号），提出全面查清“三区三线”成果启用前因农业结构调整等原因形成的非耕地以及永久基本农田范围内少量已依法办理用地手续的土地，应区分不同情形，实行恢复整改和调整补划相结合的方式分类处置。切实“找回”流失的耕地，推进复耕工作，已成为当下必然趋势。
二、耕地恢复工作要点
参考上一轮规划期末耕地保有量目标责任缺口、年度耕地流出情况、耕地转出需求等，明确耕地恢复任务目标。在此基础上，部分地市参考垦造水田和补充耕地相关政策自出台政策指引，明晰耕地恢复项目实施路径。
1.摸排底数，初步梳理潜力图斑。充分运用“三调”及年度国土变更调查、三区三线划定等成果数据，比对影像，摸排底数。通过内业整合、分析，初步梳理可恢复耕地潜力图斑。优先把已实施土地整治、高标准农田建设工程，“三调”现状为园地、林地、坑塘水面等标注“即可恢复”“工程恢复”且坡度在15度以下的地块纳入恢复目标。
2.制定方案，有效落实耕地恢复。对已经突破现有耕地保有量目标的地区，制定切实可行耕地恢复补充方案，有计划、有目标、有节奏地落实，加快“找回”流失耕地。对选定恢复地块士地种植现状、土地权属以及村民意愿等内容开展实地调查，建立耕地恢复调查潜力数据库，细化工作实施方案。按照耕地认定标准开展复耕工作，恢复地块耕作层是否被破坏，可分为即可恢复和工程恢复。即可恢复是其耕作层完好，清除地表附着物即可恢复种植，从而回归耕地属性；工程恢复其耕作层被破坏，需要采取耕作层重构、土壤培肥等工程措施，辅以作物种植，方可回归耕地属性。
3.验收入库，加强种植利用监管。明确验收标准，多部门可联合开展验收。验收通过地块纳入年度变更调查，调整地类属性，完成图斑上图入库。经地块整治恢复成稳定耕地后，应明确经营主体的种植责任，加强耕地种植利用监管，保持复耕地块种粮属性。
三、耕地恢复实施建议
1.加强规划引领，划定耕地集中整治区。衔接国土空间规划，立足自然地理条件优化国土空间布局，建立耕地主导的功能分区，划定耕地集中整治区，引导耕地集中分布，优化耕地布局。
2.尊重客观实际，分类分批有序实施。严禁不顾果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘。按照即可恢复与工程恢复地块分类实施，对即可恢复地块清除地表附着物后种植农作物，工程恢复地块参考土地复垦复耕项目的程序和标准实施；按照恢复成本由低到高分批次实施，按投入低的先行、投入高的后行；按照潜力质量分级实施，充分考虑潜力的连片度等因素。
3.健全政策指引，充分尊重农民意愿。2023年6月13日，自然资源部办公厅印发《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）通知提出，实施复垦复耕要切实维护群众合法权益，做到既依法依规，又合情合理，要充分尊重农民意愿，根据实际情况适当给予经济补偿，要留出一定过渡期，给农户和经营者合理准备时间。充分发挥村集体的作用，尊重基层意愿的同时宣传引导耕地恢复。健全政策指引，指导耕地恢复工作。适当的奖励补贴政策可以激发基层耕地恢复积极性，加快即可恢复地块的恢复进程；对工程恢复地块给予产权激励，恢复耕地的同时引入农业产业，支撑长远耕地保护工作的同时助力乡村振兴。
四、结语
仓廪实，天下安。耕地恢复是耕地保护工作的重要组成部分，事关国家粮食安全和社会稳定。开展耕地恢复工作，加强复耕情况动态监测，完善耕地管养机制，有利于落实耕地保护目标，筑牢粮食安全防线。
