摘要：根据中国共产党第十九次全国代表大会报告第九部分“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中提出：加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。在2018年，党中央在十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责，来实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。而其中国土空间规划是其实行执行的重要环节，对于国土空间的合理运用具有重要的意义。对此，我们就此论述国土空间规划体系下控制性详细规划转型。
关键词：国土空间规划；控制性详细规划；转型思考
引言
国土空间规划体系的实质是：将城乡规划，土地利用规划，主体功能区规划，以及林业海洋等规划内容整合优化后，并对空间发展作出战略性系统性安排，是实现国家发展战略的重要手段，是时代改革的产物。而国土空间规划实行是需要做好：行政区与地理区域划分的关系、保护资源和人类发展的关系、不同利益群体的关系、以及上下级规划的衔接关系。如今国土空间规划改革是国家经济发展的必要措施，但是由于对于其研究尚未全面，且法律法规的不健全，政界和行业内面临众多挑战。
1.控规的产生
在我国实行改革开放时，计划经济走向市场经济的转变时，城市土地制度开始变革，开始实行由无偿往有偿且有使用限期的变革，使用土地也形成了使用条件的编制，而为了对土地资源进行科学的分配和使用，控规制度应运而生。而在1984年实施《城市规划条例》中使用用地规划许可政策后，更加的促进了城镇化发展中控规的不断完善，承载着对于实现城市化和促进城市经济发展的重要作用。
2新时期国土空间规划存在的问题
2.1国土空间规划缺乏系统化基本规范
在如今的发展中，经济水平的飞速反之，各行各业也日新月异，而在开展国土空间规划改革以来，所有的实践全部集中在总体规划层面，对于详细规划的走向，控规面临着在新的体系中走向存在没有明确说法的问题。这样就导致在土地资源的定义上和区域划分上不能明确统一。影响国土空间规划的顺利开展，阻碍了国土空间规划工作的进度和质量。
2.2国土空间规划许可分级管制制度尚未建立
自机构改革以来，规划编制、实施和监督等管理事权得以整合，自然资源部门“多审合一、多证合一”政策的调动使其重点由之前的平级部门对接转变为上下不同层级的政府对接。而国土空间规划许可制度仍然使用以前的各类空间的许可制度，并没有具体建立分类的管制制度，导致国土空间规划许可制度并不适用于如今的发展形势。
2.3土地资源利用不合理
土地资源利用也是国土空间规划的重点，就现实情况而言，由于规划设计的不合理，土地资源的利用并未发挥。针对于此状况，就要采取科学的方法来进行改正，这就需要对于土地使用方案进行复核，对于方案中的具体实施进行多方面全面的考察，确保在其规划中不存在任何的问题。如果不进行科学的规划，就会导致当地的土地资源出现两极分化，一边地区出现急缺土地，另一边地区土地大量的空置的问题。也由于土地资源开发的工期较长不易修改，很难能快速的解决，所以更应该重视土地资源规划的制定。
3国土空间规划体系下的控规转型策略
3.1构建覆盖全要素统筹保护与开发的规划导向
在城镇化快速发展背景下主要关注城市空间扩张、以增量扩张型规划为主,规划编制对象多为城市地区的增量空间（城市的居住、商业、公服、交通、市政）。而在生态环境发展中，农业、生态的空间也需要被考虑到管控的范围内，对于农、林、水利等部门的空间占有要进行统一全面的筹划。并在实际的空间蓝图体现出来。而进行管控的优化空间时，也要承担其管控的承前启后的作用，既要满足保护生态环境的要求，又要兼顾其土地建设的发展和改动。由此看见，在进行国土空间用途管制的优化下，国土空间详细规划应当明确对于非建设空间的规划安排，确保非建设规划空间建设的合理性，这样更能促进管控价值导向的转型。
3.2优化国土空间规划许可路径
(1) 需要充分了解政策、法规以及各相关文件的规定，优化土地审批和规划许可，根据国家规划要求，来进行核实在编制地区的审批权下放工作的展开，同时要对审批流程进行优化，压缩办理的时间，做到“上下联动、左右协调”的土地审批的工作机制管理。
(2) 不断的推行“不见面审批”的操作，发挥出网络信息的发展优势，将许可申请单位(个人)的需核实材料进行网络审核，不断的提升办事的效率，在许可的精简、许可流程的深化的基础上，最重要还是以服务为主。
(3) 不断的加强对于单位人员管理的要求，健全单位的基础设施的完善，防止单位或者窗口工作人员的不负责的行为，不断的优化办公流程，提高办理的效率，对于许可办理也可进行实际的监控出来，使办理的过程公开化，建立互相信任，并可以才用“先证后核”的新的办理许可模式，更加推动“不见面招投标”工作的展开，可进行试点采用，发挥良好的优势后进行全面推广。
3.3形成规划单位为主体的传导控制体系
针对于区、县整体规划要求，强调底线控制,按照“总体控制、总量控制、重点控制”的原则,以传导落实总规刚性管控内容为主,围绕发展规模、公益性事项两大类要素,进行总量的分解。根据街道、片区、甚至山水界限来划分，要求体现管理的核心。单元层次详细规划是片区详细规划的延续与深化,应将管控要求落实到具体地块,作为建设项目规划行政许可的直接依据。其规模控制、底线的规定、用地的规划等要根据总体规划来制定，并进行详细的规划，强调地块弹性控制,适当的留有余地，细化详细规划编制控制内容。并着重“刚性传导、弹性适应”，确保分解落实，如下图1展示。
图1国土空间总体规划至详细规划要素传导示意图
3.4完善国土空间规划相关政策和制度
（1）不断的推动土地的增、减、挂政策，就实际的情况来说，还政策主要使用于县区，只有一些试点地区增设了区域使用该政策，这样不利于土地整治工作的进行。为了促进整治的推进，建议打破区域的壁垒，打造紧密的都市圈，然后慢慢蔓延区域，以此拉近至今的布局升级。
（2）根据实际的土地资源情况，来不断的完善城市的用地管理政策。由在城市经营用地管理的实际案例情况得出，缺乏主观能动性的运用，对于这个情况，建议在管理不同的城市根据具体的实际用地，遵循差异性的原则，来灵活的解决其中的问题。就像公益用地，应当严格的进行管控要求，避免企业任意的变更土地性质和使用功能。但是对于经营性的土地，应当根据实际情况，弹性的管理，增加土地资源的利益化发展。
结束语
就以上论述可知，在实际的国土空间规划设计工作展开中，应当全方位的考虑具体的当地情况考察，对于土地资源的规划，要根据城乡县镇的实际类型和土地资源进行全面的考察，促进设计方案规划更贴切与实际城市环境的发展需求，这样不仅能在满足土地性质的同时，推动地区土地资源的合理利用，促进国土空间规划工作的科学化推进实行。
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