一、前言
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确指出，建立“五级三类”国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导与约束作用。其中“五级”按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，国土空间总体规划分为“全国、省、市、县、乡镇”五个层级；“三类”，即总体规划、详细规划和相关专项规划。
乡镇作为城镇空间与农村空间连接的重要纽带，同时也是总体规划编制的最基本行政单元，承担着由上传导、中间管控、向下引导的重要作用。尤其是当前省市县国土空间总体规划已经完成编制，加快推进审批，乡镇国土空间总体规划全面铺开之际，其编制内容需要重新审视，主要从“摸家数、定目标、谋格局、优配置、重实施”等五方面展开。
二、编制重点内容
（一）摸家底
摸清底数是乡镇国土空间总体规划编制最基本的工作。
确定乡镇的底图底数。一般情况下，以2020年国土变更调查数据为基础，按照《国土变更调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》相关要求，结合最新遥感影像、地理国情普查、电子地图、POI数据等，在“三调”工作分类的基础上进行“一对一”“一对多”“多对一”的用地细分，细分后的用地数据不得更改“三调”现状。管理数据的转换根据不同省份最新要求执行。
开展基础研究。乡镇国土空间总体规划编制的前期阶段一方面要研究乡镇气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋及自然地理格局，区位、人口、产业等社会经济发展条件，交通、市政基础设施以及公共服务设施等建设情况，明确自身短板和优势。另一方面要开展现状评估、空间性规划实施评估以及风险评估，分析国土空间开发过程中的特征问题以及面临的风险。有条件乡镇可结合市县“双评价”结果进行细化研究。
做实调研座谈。摸清乡镇相关主要领导对未来15年发展的诉求、意见和建议，就产业发展、乡村振兴、城镇建设、城乡统筹、农村人居环境整治以及重点建设项目谋划等进行研讨，平衡上级保护要求与乡镇发展之间的矛盾。
（二）定目标
乡镇国土空间总体规划是对乡镇范围内国土空间保护、开发、利用、修复作出的具体安排，是对上级国土空间总体规划以及相关专项规划的细化落实，是编制详细规划的依据。
明确总体定位。根据市县国土空间总体规划对乡镇主体功能定位、城镇职能与等级定位、产业发展要求、重点项目保障需求，社会经济发展规划以及相关专项规划的要求，明确乡镇在区域政治、经济、社会和文化等所处的地位、作用和承担的主要职能。
确定发展目标。根据总体定位，在落实国、省、市、县重大战略部署的基础上，结合乡镇自身特色以及规划期内需要解决的重点问题，提出实现总体定位的近、远期规划目标。
提出空间战略。围绕总体定位与发展目标，制定可以推动实现定位与目标的国土空间开发保护战略。
制定规划指标。落实市县国土空间总体规划确定的指标要求。同时，围绕必须分配的指标，制定相应分解方案，落实到各行政村。此外，乡镇可结合国土空间发展目标和社会经济发展要求，增加符合本地特色的指标。
（三）谋格局
空间格局是结合主体功能定位制定的空间发展指引，是优化并保障人口、资源、资金等各要素合理流动的基础。
落实底线管控。落实市县国土空间总体规划确定的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、历史文化保护线等各类管控边界。根据地方实际，划定村庄建设边界。
优化空间格局。落实市、县空间发展战略，立足自然资源本底，明确生态、农业、历史文化等保护类要素的空间范围和城乡、产业、交通等发展类要素整体布局，形成镇域国土空间开发保护总体格局。进而提出农业空间格局、生态空间格局以及建设空间格局要求。
细化规划分区。在县级规划分区的基础上，结合乡镇保护与发展要求，进一步优化与修正国土空间规划分区边界，并沿用县级制定的用途准入、用途转换及相关要求；按照发展定位与目标要求，立足需要重点解决的问题，制定全域土地利用结构优化调整方案，合理确定农用地、建设用地、其他用地等的规模及比例结构。
（四）优配置
自然资源保护利用。落实市县国土空间总体规划关于耕地、林地、草地、湿地、水、矿产资源等各类自然资源的保护与利用要求，落实耕地保有量、永久基本农田保护面积等控制指标，分析并明确耕地后备资源潜力空间，落实永久基本农田储备区、水源保护区、重要矿产资源保护和开发重要区域（尤其是规划矿区和集中开采地块）。
统筹城乡发展。结合乡镇用地现状、定位与目标、发展诉求以及空间格局，按照城乡统筹、共建共享、普惠与特色相结合的原则，确定乡镇用地发展方向和空间布局。尤其是对市政基础设施和公共服务设施进行优化配置。各乡镇根据不同省份具体要求，明确用地细分程度和相关配置要求（定点、定量、定界、定标准）。例如，根据国土空间规划用地用海分类，乡镇域用地用海表达可为一级分类，但绿地与开敞空间用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地等以二级分类为主；镇区（城镇开发边界范围内）或乡政府驻地用地用海应以二级分类深度为主，公共管理与公共服务用地建议表达至三级类。
国土综合整治与生态修复。落实市县国土空间总体规划的生态保护修复和国土综合整治的要求，严格执行水生态修复、林地修复、草地修复、湿地修复、土壤退化与污染修复、农用地整理、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、城市更新、宜耕后备资源开发等重点工程。
（五）重实施
上层规划传导。严格落实市县规划对乡镇主体功能定位、城镇体系定位、底线管控要求、重点建设项目空间保障。
下层规划指引。明确详细规划和“多规合一”实用性村庄编制范围，提出规划编制指引，分解并落实约束性指标。
行动计划。根据县级国民经济和社会发展五年规划和乡镇级国民经济和社会发展五年规划或“十四五”规划设想中乡镇涉及重点项目，结合乡镇亟需建设需求，明确乡镇国土空间总体规划近期建设计划，并明确资金保障路径。
实施评估。参照市县国土空间总体规划体检评估机制，建立定期评估机制，评估规划在主要目标、空间布局、重大工程等方面的执行效果，适时组织规划修改。
三、思考总结
本次乡镇国土空间总体规划编制的思考，仅仅是在学习广东、陕西、青海等省份乡镇技术编制导则的基础上，结合个案乡镇国土空间总体规划编制实践的宏观思考，尚未就如何优化空间格局以及统筹城乡发展进行深入阐述。此外，也未对镇区或乡政府驻地规划进行细致推敲，有待进一步探讨。
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