浅谈城镇开发边界管理

城镇开发边界划定作为国土空间总体规划的重要工作内容，是贯彻落实“精明增长”“紧凑城市”理念并落地实施的政策工具之一。当前，省级国土空间规划、市级国土空间总体规划陆续批复或正在进行审批，县级国土空间总体规划加快推进审批。城镇开发边界“怎么划”已经成为过去，进一步深化城镇开发边界内用地安排，即城镇开发边界“怎么管”成为今后市县国土空间总体规划实施的重点。本文通过回顾城镇开发边界划定历程，提出城镇开发边界划定过程中存在的问题，以“问题导向”为着眼点，浅谈几点对城镇开发边界管理的思考。

一、 城镇开发边界划定情况

（一）城镇开发边界概念

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

图 1 城镇开发边界示意图（图源：市级国土空间总体规划编制指南（试行）附录G城镇开发边界划定要求）

城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城市、建制镇应划定城镇开发边界，依法合规设立的各类开发区和工业园区应划定城镇开发边界。其中，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地，市辖区一般不少于全域规划城镇建设用地总规模80%，县级一般不少于全域规划城镇建设用地总规模90%。

（二）城镇开发边界划定历程

通过梳理城镇开发边界划定相关政策文件，将城镇开发边界划定大致划分为三大阶段。第一阶段，2013年-2016年，由住建部门主导城镇开发边界划定工作。2014年，在全国确定北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安、贵阳等14个城市作为首批试点城市。工作未在全国层面铺开。

第二阶段，2017年-2022年3月，由自然资源部门主导城镇开发边界划定工作。经历了各省份自主式探索城镇开发边界划定，到2021年7月全国“三区三线”试划工作选取浙江、山东、广东、江西、四川等5个试点省份，不断总结城镇开发边界试划经验，为在全国全面铺开“三区三线”划定工作奠定基础。

第三阶段，2022年4月-11月，全面开展“三区三线”划定工作。自然资源部印发《关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》，要求坚持底线思维，以国土空间规划为依据，将“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。在此阶段，划定细则不断修订，最终形成在优先划好划足耕地和永久基本农田保护红线、应划尽划生态保护红线的前提下，各省份按不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍控制城镇开发边界范围，给予各省份统筹指导市县划定城镇开发边界的自主权。

图 2 城镇开发边界划定历程示意图（图源：根据相关政策文件和城镇开发边界实践工作自绘）

（三）城镇开发边界划定结果分析

在广东省、江西省以及陕西省等省份“三区三线”划定细则的基础上，结合县级国土空间总体规划实践，简单阐述城镇开发边界划定不同之处。其中，广东省城镇开发边界划定在结合现状城镇建设用地的基础上，优先将自然资源部下发截止2020年12月31日已经备案，已依法批准且落实占补平衡的报批数据，2021年以来报批数据，已发不动产权国有建设用地或国有建设用地使用权证等范围内用地纳入，再考虑重点建设项目以及预留发展空间布置增量规模。广东省城镇开发边界全部为集中建设区，没有硬性要求单一城镇开发边界围合面积不小于10公顷，整体上相对分散。此外，明确在城镇开发边界外和村庄范围外的允许新增城镇建设用地面积不超过城镇开发边界内非现状建设用地的10%，设置相应的正面准入清单，并已经落实到国土空间总体规划数据库规划用地用海图层。

江西省城镇开发边界划定与广东省不同之处在于未全部将自然资源部下发截止2020年12月31日已经备案，已依法批准且落实占补平衡的报批数据，2021年以来报批数据纳入城镇开发边界。同时，规定单一城镇开发边界围合面积小于10公顷地块不多于3处。此时，为符合单一城镇开发边界围合面积规则，部分公路用地必然会纳入城镇开发边界，存在变相影响城镇开发边界增量规模与用地布局，单一围合城镇开发边界相对分散。

陕西省城镇开发边界划定与上述两省份不同之处：城镇开发边界包括集中建设区、弹性发展区和特别用途区。此外，下发城镇开发边界外村庄增量规模，并设置相应的正面准入清单。

结合三省份城镇开发边界划定实际工作，三省份拥有自主权范围主要涉及城镇开发边界分区、单一城镇开发边界围合面积限制以及城镇开发边界外城镇用地规模及准入条件设置等。

二、 城镇开发边界划定存在的问题

（一）划定细则中部分概念不清晰

以县级为例，根据城镇开发边界概念，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县域规划城镇建设用地总规模的90%。根据城镇开发边界划定细则，城镇开发边界内建设用地增量规模上限不得超过现状城镇建设用地规模的0.3倍。由于划定细则没有相关解释，地方政府一般认为现状城镇建设用地规模0.3倍的增量规模为城镇开发边界内集中建设区的增量规模，在实际划定过程中将增量规模全部用尽。此时，存在城镇开发边界外新增城镇建设用地规模不明确的问题。除部分省份，如广东省明确在城镇开发边界外允许新增城镇建设用地，并下达了新增城镇建设用地不超过城镇开发边界内非现状建设用地的10%的用地规模；尚有大多数省份在城镇开发边界划定时未对城镇开发边界外新增城镇建设用地规模作出相关规定，存在影响城镇开发边界外重点建设项目布局的问题。

（二）划定细则弹性不足

城镇开发边界划定作为“三区三线”划定重要组成部分，在各省份自主试点以及全国试点的时间较长，但全国统一开展到工作结束的时间较为紧张，划定工作中存在部分疏漏问题。在完全遵守划定细则开展工作过程中，表现出的是机械的技术层面的“数字游戏”，仅按照规则依据自然资源部下发的现状建设用地、纳入部系统备案已依法批准建设用地以及短时间内谋划的重点建设项目，把增量规模落实，未有时间充分论证城镇开发边界尤其是增量规模的“好用、实用、管用”，存在城镇开发边界不规则、分割权属用地范围等现象，造成城镇开发边界内用地不好使用以及不便管理等问题。此外，增量规模的设置是当前存量规划时代优先使用存量空间，科学使用增量空间的一种体现。但对于大多数县（区）来讲，受地方财政影响，存量空间利用成本远大于增量空间利用成本，不能保障发展需求，反而在一定程度上影响地方高质量发展。

（三）城镇开发边界划定后存在问题

1、城镇开发边界内部分图斑使用价值低

一是，在城镇开发边界划定过程中依据现状建设用地或自然资源部下发已备案的批准建设用地范围线，而不是考虑实际建设范围，尤其是在边界外围不规则处剩余的边角地，不能科学、有效、合理利用。

二是，在城镇开发边界划定过程中将地形相对复杂的山体林地划入集中建设区，开发建设难度大，费用相对较高，与当前用地实际使用价值不匹配；城镇开发边界范围内现状建设用地位于河湖管理范围内，与相关规定有冲突，影响图斑后续开发使用；位于交通运输用地、高压线走廊附近的图斑，未能预留合理的退让距离，图斑使用价值不高。

2、城镇开发边界存在指标浪费与不能满足需求并行现象

由于城镇开发边界划定时，部分重大建设项目存在不确定性，受政策影响或企业自身情况，存在建设延后、项目取消现象，因项目需求而预留的城镇开发边界范围和指标被闲置，造成指标浪费；同时，受新的招商引资政策影响或原有项目扩建需求，部分新谋划的重点建设项目未在城镇开发边界范围内，未预留城镇开发边界增量空间，项目不能进行规划与建设。因此，存在指标闲置、浪费与用地不能充分保障并行现象。

3、部分省份存在备案的批准建设用地未纳入城镇开发边界

部分省份未具体指明自然资源部下发截止2020年12月31日部级备案报批用地以及2021年以来省级备案及未备案的报批用地的处置要求，一方面未将自然资源部下发截止2020年12月31日部级备案报批用地按现状建设用地，纳入城镇开发边界；另一方面，受增量规模和单一城镇开发边界围合面积限制，2021年以来省级备案及未备案的部分报批用地，未纳入城镇开发边界并计入增量规模。这两种未将报批用地纳入城镇开发边界的情形，存在影响用地建设的可能。

三、 城镇开发边界管理的思考

（一）城镇开发边界管理统一要求

根据《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）（以下简称《通知》）文件要求，在国土空间开发保护利用中加强和规范城镇开发边界管理，要坚持以下原则：

一是，坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性。城镇建设用地需求均需纳入规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算；明确城镇开发边界五年可以调整一次，但需要通过进行评估，并需按法定程序经原审批机关同意后进行调整。

二是，推动城镇开发边界划定成果精准落地实施。结合国土空间规划实施，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，尤其是在增量空间上要为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地，并规定年度增量至少为每年保留五年平均规模的80%；明确城镇开发边界可随永久基本农田优化和五年评估进行调整外，可设置符合城镇开发边界局部优化的情形清单，同时要保证城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数符合划定时的相关技术要求。

三是，统筹做好规划城镇建设用地安排。明确城镇开发边界外新增城镇建设用地负面清单和准入要求，符合相关要求的用地，需纳入国土空间规划“一张图”严格实施监督；明确新增城镇建设用地纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。

四是，严格规范城镇开发边界的全生命周期管理。城镇开发边界发生变化的，省级自然资源主管部门应及时向部汇交数据，检验合格纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

（二）城镇开发边界管理几点深入思考

在遵循全国层面城镇开发边界管理统一要求的前提下，结合现有城镇开发边界划定过程中存在的实际问题以及市县国土空间总体规划编制审批与实施，谈论以下几点认识。

1、探索建立“五年评估调整+年度局部优化”机制

允许对城镇开发边界进行调整和局部优化。一方面，为确保城镇开发边界的严肃性和权威性，城镇开发边界一经划定，未经法定程序，任何部门和个人不得随意修改、擅自调整。可以根据国土空间总体规划五年评估，确需进行调整的按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。另一方面，可以根据城市体检工作，结合年度增量规模使用和项目建设情况，对城镇开发边界进行局部优化。

首先，明确城镇开发边界局部优化的原则。城镇开发边界局部优化，并不是重划，应当坚持“总体稳定、局部优化”的原则，确保与城市发展战略保持一致，落实发展规划与上位国土空间规划的战略传导，确保城镇开发边界总体形态稳定的基础上，做到布局更合理、空间更高效、形态有优化。

其次，明确符合城镇开发边界局部优化的清单。严格遵循《通知》中符合城镇开发边界布局优化六种情形。针对规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的这种情形进行深化，即控制局部优化面积占项目地块用地面积的比例，确保城镇开发边界符合局部优化的原则而不是重新划定。此外，可与强化乡镇级国土空间总体规划、国土空间详细规划编制和修改工作的衔接，进一步摸清不能满足需求之处，强化局部优化的准确性。

第三，明确城镇开发边界局部优化的技术要求。延续城镇开发边界划定技术要求，确保技术路径不变、基础数据不变、计算方法不变，保持工作的前后延续性。

最后，明确城镇开发边界局部优化调出、调入地块清单。制定城镇开发边界局部优化调出地块负面清单，即不得将城镇开发边界内已实施、已报批的城镇建设用地予以调出，经省政府批复的各类开发区、工业园区范围、已获批的土地征收成片开发方案范围内地块不能调出；制定城镇开发边界局部优化调入正面清单，即调入图斑符合《通知》中允许调整的六种情形。同时，确保调入地块符合耕地与永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、饮用水源地等各类空间控制线的管控要求，不与其范围冲突。

2、制定城镇开发边界外新增城镇建设用地项目准入正面清单

在国土空间总体规划实施过程中，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地或兼容城镇居住功能的用地。可结合城乡融合、城乡一体化发展、旅游开发建设、公共基础设施和公用设施建设等用地需求，在城镇开发边界外，布局有特定选址要求的少量城镇建设用地。

明确城镇开发边界外允许新增城镇建设用地准入正面清单，主要涉及：公共基础设施用地，即具有连接组团的城镇道路用地，交通场站、停车场等交通运输用地，排水、供电、供燃气、供热、通信和城乡供水、广播电视设施、环卫、消防等设施用地；公益设施用地，包括科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等；绿地与开敞空间用地，包括公园绿地、防护绿地，适度的广场用地；因城乡融合或旅游开发等需要，远离城镇零星布局的加油站、充换电站、加换气站等公用设施营业网点用地；对防护、隔离等有特殊选址要求的特殊医疗、零星工业用地、物流仓储用地和储备库等；依托郊野公园、风景名胜区等旅游资源的服务配套设施用地和依托资源的零星产业用地；其他必要的服务设施和城镇民生保障项目等用地等。

同时，确保在城镇开发边界外的新增城镇建设用地，符合国土空间规划分区准入和城镇建设用地用途管制要求，并纳入国土空间规划“一张图”严格实施监管。

3、强化城镇开发边界动态维护

一是，明确城镇开发边界外新增城镇建设用地规模，即不应超过城镇开发边界集中建设区增量规模的10%。

二是，进一步强化城镇开发边界扩展倍数不变的要求，城镇开发边界外新增建设用地规模需纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，即城镇开发边界外新增城镇建设用地，需要调减城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模，确保城镇开发边界扩展倍数规模不突破。

三是，规定城镇开发边界外新增城镇建设用地管控方式，按照“指标约束+分区准入”的方式进行管控，积极探索城镇开发边界外新增城镇建设用地指标落地方案、审批程序、规划条件出具和规划许可要求。

四、 总结

本文是根据广东省、江西省以及陕西省等省份“三区三线”划定相关要求和细则，结合城镇开发边界划定工作实践，在参考《通知》以及广东省、江西省、陕西省、湖北省与浙江省等省份关于城镇开发边界管理相关要求作出的初步思考，仅代表个人观点。当然，文中也存在许多不足之处。城镇开发边界外新增建设用地如何落地实施与管控，需要结合具体用地需求，进行下一步探索。

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